城乡规划：直面难点有效改进

郑潇罡

《上海市城乡规划条例》实施近五年来，本市出台一系列规范，法规配套体系逐步健全。法规设置的总体规划、分区规划、单元规划、详细规划四个规划层次，以及中心城和郊区区县两个规划体系的规划编制工作得到有效推进。按照全市“一张图、一个平台”的管理要求，规划部门不断推进全覆盖、全过程、全系统的信息综合应用平台建设，以平台的有效运用实现机制管人，规划管理机制得以突破。通过开展在线监察，亮灯警示重点加强对建设工程规划许可证核发后建设行为的监管，严格查处未按图超面积施工行为，使该类案件从2011年的35宗下降至今年上半年的2宗，规划监督检查得到了加强。但在执法检查中，对照法规的各项规定，本市规划管理仍有一些不足，需要思考。

思考之一：如何增强规划的引领和统筹作用。《条例》强调城乡规划的制定、实施要促进和引领城乡经济社会全面协调可持续发展，要体现以人为本的核心理念。但实践中有五方面关系还待理顺。一是城区和农村的关系。相对于城市化地区，上海农村地区规划编制的覆盖面、深度和实施力度显得薄弱，一定程度制约了农村地区的建设和发展。二是编制和实施的关系。规划实施情况跟踪检查力度不足，不少问题未能及时发现，或发现后未能及时处理。三是形态和功能的关系。在实践中，空间布局和建筑形态较多侧重，使用者的便利性及使用功能的充分发挥考虑不够。四是开发和保护的关系。对生态环境、历史人文保护力度仍显不足，有些生态指标往往无法落地，一些文化遗址保护项目的管理还存在缺位。五是地上和地下的关系。地下空间规划管理仍缺乏整体统筹，规划编制忽视地下空间在有些地区时有反映。

思考之二：如何提升规划编制的整体性、协调性。《条例》规定城乡规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。但目前由于城乡规划与国民经济和社会发展规划的编制主体、程序要求等存在不一致，当前两个规划的有效衔接仍显不足。城乡规划与土地利用规划的契合度尚待改进。同时城乡规划与专项规划关系未充分理顺，两者关系需要进一步明确。一些涉及全市布局的城市基础设施、公共服务、生态环境保护等专项规划，专业部门的主导性不强，信息共享和编制情况的沟通反馈也不充分。专业指标与规划指标需要进一步衔接，专业部门和规划部门的分工协作机制需要进一步优化。

思考之三：如何突破规划执法的难点。加强违法建设和建筑物改变使用性质等违法行为规定的监管和查处是执行《条例》的重要内容，也是社会关注的热点，但相关部门之间，部门和地区之间的执法力量难以真正形成合力。如对临时建筑物、构筑物逾期不拆除的违法行为，实践中跟踪检查和执法力度不够，有的违法建筑非但没有拆除，违建面积还有所扩大。

思考之四：如何加强公众参与的有效性。《条例》中有关建立规划工作的公众参与制度以及规划草案和建设工程设计方案向社会公示制度的规定，在实施中存在公示程序及平台不统一、内容不清晰、互动不充分等问题。如，有的公示内容仅一张图片，公示专业术语也很多，缺少浅显易懂的说明；有些涉及民生的重大项目对市民群众意见建议采纳与否缺乏反馈机制，公众对规划的监督作用未充分体现。

基于上述思考，下一步规划工作要着力关注科学性、协同性、有效性和公开性。

科学性。一要强化以人为本的理念。在城市规划设计中对城市空间布局和功能规划要更加注重人的全面发展，加强对人的意识和行为的研究，改善人的全方位体验；要注重公共活动和文化空间的规划，满足人们精神文化多样化需求。二要加强对重大问题的研究。对城市发展定位、人口规模、空间布局、生态环境、综合交通、产业格局、区域定位等事关长远发展的重大问题要坚持科学论证，提高规划的预见性、科学性；要进一步对接国家的重大决策部署，加强对经济社会发展趋势的研判，提升规划的前瞻性。三要注重薄弱环节的解决。要进一步加强对农村地区规划建设的研究，加大城乡统筹力度，推进城乡一体化；要加强生态环境保护，注重历史文脉传承，并做好落实工作；要进一步优化空间布局，促进产城融合；要完善公共配套设施的规划建设，增强地下空间开发利用的整体性，使规划编制更加切合实际，更好引领经济社会发展。

协同性。一是要加强城乡规划与各类规划的统筹协调。特别是加大城乡规划与国民经济和社会发展规划，以及土地利用规划的衔接力度，推动“一个城市，一张蓝图”规划格局的实现。在编制专项规划过程中，要完善专业部门和规划部门的分工协作机制，加强信息互通和数据共享。要打破区域、条块分割，形成更大的合力。二是要加强规划编制与实施的衔接。切实将规划的编制和实施工作结合起来。既要发挥规划的引领作用，更要注意规划的实施效果；要及时总结经验和发现问题，不断提高规划的可操作性。三是市规划部门要进一步加强对区、县规划编制工作的指导，推动区、县加快规划的创新转型，促进市和区、县规划的衔接。对已经明确的规划，要形成合力加快推进。

有效性。一是强化法治观念。严格执行经依法批准并公布的规划，不随意改变规划，切实维护规划的严肃性。同时，要强化公众遵守规划的意识，确保法定规划得到各类社会主体的共同遵守。二是强化监管检查。要依法依规加强管理，遏制不按照技术标准设计、不按图施工等违法行为的发生。要加快推进诚信体系建设，通过建立信用档案制度来强化设计单位和施工单位间的共同责任。要不断完善部门间分工协作机制，切实加强巡查，充分利用网格化管理平台，及时查处违法建设、改变建筑物使用性质及临时建筑超期使用等行为，提高执法效能。三是强化执法效能评估。对各部门和区县执法情况定期或不定期进行评估，督促各部门和区县及时改进工作。要注意听取相关部门、单位和区县的意见，进一步深化行政审批制度改革，不断提高工作效率。

公开性。一是提高对公众参与规划重要性的认识，将公众参与贯穿于规划编制和实施的全过程。进一步改进和完善公众参与形式，明确公开的内容、公示的平台和操作程序，扩大公众参与的范围和深度。二是改进工作方法，增强对规划公开信息的有效推送，充分保障公众的知情权。征求公众意见要做到通俗易懂、便于理解。要善于运用各类媒介和社会调查工具，广泛收集民意、汇聚民智。要建立公众意见反馈机制，做到真正让公众了解、支持并参与规划制定和实施全过程。三是加强宣传解释工作，要依托基层政府和社区组织，充分听取公众意见。对涉及民生、对公共利益具有重大影响的建设项目规划，要深入做好宣传解释工作，积极吸收居民的合理意见建议，更好地维护公众利益。

此外，对《条例》的有关规定需要进一步加强落实，予以完善。如《条例》第十六条中心城、新城、新市镇及特定区域的控制性详细规划，经市政府批准后，报市人大常委会备案的规定；《条例》第四十七条城市总体规划、郊区区县总体规划的实施情况至少五年进行一次评估，组织编制机关应当向本级人大常委会和原审批机关提交评估报告的规定，都亟待抓紧研究操作程序，并尽快落实。还如，根据《条例》第五十八条规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的几种情形的处罚，建议对操作程序作进一步研究，细化和明确属于“尚可采取改正措施”的情况，以及“没收实物”的实施主体、执行程序、违法建筑的后续处置等问题。