人大参与实事项目的几点思考

王少南 毕信仁

每年，各地政府都会在与人民生活密切相关的民生、教育、基础设施建设等领域提出一批实事项目。这些实事项目在惠民安民、持续增进人民福祉方面发挥了重要促进作用，但同时在制度化、规范化、程序化方面存在一定的缺失。在实事项目的决策、监督落实等方面，应当进一步发挥人大及其常委会的作用，把实事办好、好事办实。

一、人大及其常委会参与实事项目的必要性和积极作用

（一）更好地实现利益整合与依法治国之间的有序衔接

实事项目的出发点是解决群众急需解决的问题。但是在多元社会条件下，不同群众有不同的需求。面对这种情况，必须搭建一个平台，对广泛而复杂的利益诉求进行有效整合，确定哪些是优先保护、优先解决的，从而把它们确定为实事项目的范围。从性质上讲，这种优先保护某种利益的政治功能必须具备广泛的民意基础。人大及其常委会的性质决定了其是公民有序政治参与的基本载体和法定平台。同时，人大及其常委会是地方国家权力机关，作出的决议、决定，具有法律效力。因此，由人大及其常委会通过决议来确定实事项目的内容，从而成为行政机关执行的依据，能够更好地实现利益整合的政治功能向依法治国之间的有序衔接。

（二）更好地实现民主公平与效率之间的有序兼顾

人大及其常委会最重要的履职价值在于实现民主公平，从而使决策为社会广泛接受。它通过一人一票的表决机制进行集体决策，来寻求各阶层各方面利益诉求的最大公约数。这就决定了人大及其常委会的优势就是具有广泛的代表性，能够通过充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，引导和鼓励人民群众参与实事项目相关决策，充分反映民意、民智，达到统一思想、汲取意见、集中智慧的良好效果。而政府的优势在于拥有大量的专业性、技术性的行政人员队伍，其工作更加侧重执行力，即在执行法律和国家权力机关决议的过程中，力争以快的时间、少的人员、低的经济耗费办尽多的事情，取得大的社会、经济效益。因此，通过人大及其常委会进行实事项目决策、行政机关贯彻执行的机制，能够充分发挥不同国家机关的不同特点，兼顾公平、效率。

（三）更好地落实权力机关与执行机关之间的权力监督体制

规范和约束公权力是依法治国的根本原则之一。实现这个目标，必须以法律的形式明确每个机关的权力和义务，保证其依法行使自己的权力、履行相关的义务，也就是做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。地方组织法规定，人大及其常委会拥有讨论、决定本行政区域内的重大事项的权力。政府是地方各级人民代表大会的执行机关，执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，管理本行政区域内的行政工作。对重大事项决策权、执行权进行分设，能够防止实事项目受政府部门本位主义影响，避免实事项目成为部门项目。人大及其常委会受选民监督、行政机关受人大及其常委会的监督，从而使民主集中制落到实处。人大及其常委会、政府在实事项目的决策、执行过程的不同角色，有利于增加决策的透明性和程序的合法性，也有利于通过有序的民主参与化解基层社会矛盾，提升社会公众对实事项目的认同感。

二、人大及其常委会参与实事项目应当实现的效果

一是推动公民有序政治参与。党的十八大报告指出，要加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。在民主政治建设中发挥人民群众政治参与的作用，是社会主义民主的重要特点和重要内容，是维护和实现人民的民主权利、参与管理国家和社会事务的重要标志和重要途径，也是我国经济社会发展的客观要求。人民代表大会制度是保障人民当家作主的根本制度，是公民有序政治参与的根本途径。人大及其常委会在表达民意、整合民意，尤其在将民意上升为国家意志，并监督公共权力方面具备无可替代的特有价值。当前我国公民政治参与的意识不断增强，政治参与的社会基础逐渐扩大，政治参与的内容日益丰富。人大及其常委会参与实事项目，应注重通过对话、协商、听证等公民政治参与形式来妥善统筹各方面的利益关系，进行科学、规范的运作，使得各阶层的利益和要求都能得到合理体现和表达，进而推进民主政治的发展、维护社会政治稳定。

二是推进决策的科学化、民主化。当前，我国正处在改革的攻坚阶段，一些深层次问题日益显露出来。实事项目多涉及民生领域，要面对的各种利益矛盾错综复杂。要将实事项目办好，必须从转变观念入手，提倡民主精神，破除各种不适应改革发展的旧观念，树立重视民众参与的决策观念，营造民主、平等、协商的公共政策环境，形成一种人人能畅所欲言，充分表达自己观点，并积极提出政策建议的局面，促进多种公共政策方案的优化与选择。人大及其常委会参与实事项目，应注重工作机制的不断完善，破除人为的‘形象工程’和‘政绩工程’，防止财政经费浪费和损失，增强重大决策程序的科学化和民主化，切实防止政府投入大量的精力和资金而建成的实事项目与群众需求脱节，群众不领情、不满意的现象。

三是推动基本公共服务均等化分配。让人民群众享受与经济发展水平相适应、大致均等的基本公共服务，是保障公平正义、促进社会和谐的本质要求。随着我国社会主义市场经济的深入发展和社会转型、利益分化，社会矛盾逐渐增多，人民群众在工作和生活中面对的不确定性风险不断加大，实现基本公共服务均等化、促进社会和谐的地位和作用日益突出。实事项目涉及的基本公共服务问题主要集中在就业、教育、医疗、文化、环境、安全等领域，这些诉求关系人民群众的切身利益，需要得到积极的回应。从本质上来看，实事项目是使用公共财政资金、提供公共服务，因此它必须以增进绝大多数社会成员的公共利益为宗旨。人大及其常委会在参与实事项目过程中，应聚焦实事项目始终以提供公共产品、公共服务，满足社会公共需要为目标，避免公共财政向某些地区、人群过度集中或倾斜，进而实现基本公共服务均等化的制度安排，体现公共预算的普惠性和公平正义的宗旨。

三、实事项目机制应进一步完善的几个方面

一般来说，目前实事项目的决策、执行程序，主要是由政府（行政机关）经过大量的走访、调研，确定一批实事项目，然后经过人代会表决通过后实施。这样的机制易产生两个问题：一是由于部门间利益竞争而导致资金没有被公平、合理安排，使民众需要与政府关注不能很好对焦，导致结构上的不公平；二是由于人代会时间和工作程序等方面的限制，人大代表往往难以提出实质性的意见和建议，民意表达不够充分，也缺乏对实事项目进行重新决策的空间。因此，应进一步完善实事项目的相关工作机制，充分发挥人代会、常委会、听证会、执法检查、视察调研等作用，同时要完善的法律机制和法律保障，健全人大及其常委会、政府与公民良性互动、合作的机制和制度，并在工作过程中落实具体的措施。

一是实事项目的征集与确定。要保障全体人大代表有效行使好实事项目的确定权，应做好四个环节的工作：一是征集环节。人大常委会组织人大代表成立专项工作小组，会同政府一起通过走访选民、召开听证会、座谈会、问卷调查、个别访谈、网上征询等方式，公开向群众征集实事工程项目线索，广泛听取群众意见。二是调研环节。人大常委会会同政府将征集到的实事项目线索进行分类整理，结合区域经济社会发展实际深入开展调研论证和初步筛选。在论证项目时，坚持项目内容上突出群众急需，项目地域上突出均衡兼顾，项目领域上突出民生主导。三是筛选环节。在初步筛选后，召开常委会会议作进一步研究，确定实事项目草案，提交人代会审议。四是决定环节。按照法定程序，在人代会上对实事项目草案开展讨论，在充分酝酿、分组讨论的基础上，由人大代表投票表决，按得票多少排序，确定年度政府实事工程项目。

二是实事项目的执行与监督。政府在实事项目推进过程中，应不断完善执行机制，抓好实施进度，保证项目质量，主动接受人大代表的监督，听取人大代表和群众意见建议，在实事项目进度和责任上坚持公开透明，真正把实事工程建成民心工程。人大代表要切实履行为民代言的职责，听取民声，收集民意，积极参与实事项目的全程监督。人大常委会要与政府保持密切沟通，以监督为核心、以约束为导向，及时跟踪实事工程实施情况，有计划地组织人大代表开展视察、调研活动，通过召开专题询问会、执法检查、听取工作汇报等方式深入掌握实事工程实施动态。

三是实事项目的评估。实事项目的评估包括政府自身的绩效评估和公众对政府的绩效评估。政府在注重自身评估的同时更应该关注公众的评估，因为公众的满意度能够更加真实地反映实事项目需求的满足程度。实事项目完成或进展情况应在人民代表大会下一次会议上进行报告，由代表进行满意度测评。在人代会之前，人大常委会可以组织人大代表预先开展绩效评估，重点包括项目的完成程度、存在的困难、解决方案等情况。对因故未能按期完成的实事工程，政府应向人大代表作出解释与说明，同时提出下一步的工作计划。对已完成的实事工程，人大常委会可组织代表开展“回头看”活动等进行实效监督。 （作者系徐汇区人大常委会办公室干部）