构建“制度集” 工作添活力

余志强

“成功的基础在于制度，制度的生命在于执行，执行的灵魂在于自觉，自觉的关键在于监督”——这是市人大内司委沈志先主任委员多次对委员会办公室强调的一句话。本届市人大内司委成立以来，委员会非常重视委员会制度建设，积极探索构建委员会“制度集”，初步形成了制度制定、落实、完善的较为完整的“制度链”，有力保障了内务司法工作的依法有序开展，提升了委员会工作的质量和效率。

制度建立 力补短板

党的十八届四中全会指出，制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。长期以来，整个人大常委会层面的制度建设力度大，各方面的制度比较健全。但是，与常委会层面相比，目前专门委员会的制度建设还较为薄弱，相对而言属于“制度短板”。在立法调研、监督调研、服务代表等方面，有的时候一些工作存在一定的随意性，与立法机关必须具有的严谨、严密、规范等要求不相适应。为尽快补齐这块短板，2014年年初，内司委认真学习领会党的十八大和十八届三中全会有关“完善人大工作机制”等要求，在全面总结和提炼历届委员会立法和监督实践的基础上，对以往一些较为成熟的制度，继续予以保留;对一些与实际情况不相适应的制度，及时作出修改完善;对只有做法没有制度的“空白点”，积极探索予以填补。经过历时两个多月的深入调研和充分听取意见，委员会完成了制度“施工”，总共制定、修订了16项工作制度，形成了《内司委工作制度汇编》，初步构建起较为完整的委员会履职“制度集”。

“制度集”包括“委员会篇”和“办公室篇”两个部分，内容涉及委员会和办公室的工作职责和工作规则、规程，以及立法、监督、信访和日常办文、办会、办事等多个方面。其中不少制度带有“初创”性质。尤其是立法协商、专家咨询、公检法司机关司法工作规范性文件报备、“两院”人事任免监督等制度，符合党的十八届四中全会决定精神，符合科学立法、民主立法、促进司法公正等改革方向，对推动新形势下人大内务司法工作的创新发展提供了新的制度保障。比如，为了从委员会角度探索推进立法协商工作，委员会与市政协社会和法制委员会签订了《关于在人大立法和监督调研中开展合作的工作备忘录》。2014年，在修订《老年人权益保障条例》、制定《预防职务犯罪工作若干规定》等立法工作中，委員会均委托政协社法委多次开展座谈和研讨，深入听取相关领域政协委员的意见和建议，对增进立法共识、解决立法关键问题，起到了很好的促进作用。为了不断提高立法质量和监督实效，委员会制定了《专家咨询工作办法》，聘请专家参加委员会立法、监督调研工作，提出对法规草案、监督项目的咨询意见和建议，承担相关领域的专题讲座任务等。委员会首批聘请了24位专家，包括16位学有专长的市人大代表和8位相关领域专家学者。专家来自各个方面，除了人大、政府系统和政法条线外，还有高校、科研院所、部队、企业和基层一线等。一年来，委员会邀请专家全程参与重大立法、监督项目，广泛汇集专家智慧。专家们的积极性也很高，每次活动都能从不同角度提出专业的意见，发表了许多真知灼见，有力提升了这些重点项目的完成质量。今年，委员会又根据工作需要，增聘了部分立法理论和实务专家，进一步完善了委员会专家组的人员结构。

制度执行 养成习惯

一分制度，九分落实。形成“制度集”，只是制度建设的第一步。为防止“制度集”变成“稻草人”，委员会把制度实施放在重要位置，要求委员会办公室坚决做到“执行制度不走样”、“落实制度成自觉”，不断养成“按制度办事”的好习惯。在委员会办公会、学习会、支部组织生活等场合，委员会领导反复强调制度建设的重要性，要求办公室把不折不扣执行制度作为改进工作作风的重要方面，纳入群众路线教育实践活动的具体整改内容。办公室全体工作人员努力做到边学边用，把制度规定融化进日常工作的方方面面，转化为参谋服务的点点滴滴，全力提高工作的正规化水平。特别是对一些新制定的制度，大家都比较陌生，刚开始难免“小错不断”。为此，办公室努力加强制度执行的责任制建设，相互提醒、相互补台，结合工作项目来熟悉制度、运用制度。

回顾一年多的制度施行过程，从学习制度条文，到领悟制度内涵，再到初步养成习惯，办公室每位同志都经历了一段或长或短的“磨合期”。像《内司委信息化内网建设规程》，是委员会领导力抓的一项基础性制度，但原先不少同志对机关内网的关注度不够，停留于上传工作动态、浏览重点信息、按要求点击文件等信息化“初级阶段”。面对委员会提出的“各类公务网上办、各种文件网上走、各项数据网上有、各方信息网上传、各样资料网上寻”的目标要求，办公室全体同志自觉加压，把上内网、用内网作为每个人的“规定动作”。经过一年多的实践，现在委员会内网已“有模有样”，为委员会履职插上了“信息化翅膀”，大大提高了工作的便利性，办公室工作人员也逐步养成了每天“触网”的习惯。司法机关规范性文件报备工作也经过了一番从不够规范到逐步规范的过程。由于这是一项“从无到有”的全新工作，刚开始办公室与报备机关相关处室的沟通机制不够健全，备案文件的数量、时效性等都受到影响。经过委员会领导的批评督促，办公室主动加强了与有关单位的联系，并结合日常工作经常询问了解相关单位司法规范性文件的制定情况，现在已基本上能做到平时逐件报备与年度汇总报备相结合。

制度完善 久久为功

制度建设不是一蹴而就的，更不是一成不变的。随着全面深化改革和全面推进依法治国的深化推进，人大内司委的工作任务更加繁重，需要委员会完善的制度还有许许多多。委员会领导要求办公室及时总结每一项制度的实际实施效果，针对人大工作面临的新形势、新变化、新要求，善于发现现有制度不管用、不够用之处，善于提出新的制度需求，在《制度汇编》“1.0版”的基础上，争取定期编制“2.0版”、“3.0版”……使制度建设成为委员会履职和办公室服务“微创新”的重要途径，保证委员会立法监督工作推陈出新，不断迈上新台阶。

以队伍建设为例。为了深入学习贯彻十八届四中全会有关建设高素质的法治专门队伍的精神，不断提高内司委及工作班子的专业化水平，委员会今年探索建立了“学法日”制度，针对与人大内务司法工作密切相关的重点法律和新法新规，定期邀请专家学者进行授课辅导。年初以来，已先后举办两次讲座，围绕新修订的行政诉讼法和刑事诉讼法的主要内容和关键条款，请沪上知名专家作了生动精彩的讲授，收到了很好的反响。参加听课的各区县人大常委会内司工委领导、工委秘书和机关干部都表示，这样高水平的讲课对帮助人大工作人员掌握最新法律规定、培养法治意识和法治思维很有意义。在“试讲”几次后，委员会将研究制定初步的制度，使“学法日”成为委员会加强自身业务学习和能力提升的又一个制度平台。

又如在发挥代表作用和服务代表方面，今年常委会提出要探索建立代表专业小组制度。委员会在制定年度工作计划时，多次对此开展专题研究。为增强制度合力，拟在制度层面把委员会专家咨询制度与代表专业小组制度统一起来，实现相互促进。另外，针对常委会组成人员联系代表过程中，在联系内容、联系形式、联系频次等方面缺乏明确规定等突出问题，委员会要求办公室认真学习借鉴兄弟处室的先进经验，尽快研究提出服务代表的制度措施，为代表全面参与委员会各项工作提供更周到的服务和支撑。在文件管理方面，根据机关信息化建设后文件收发和传阅出现的新变化，委员会领导又要求制定委员会和办公室文件管理制度。办公室经过集思广益，提出了建立文件送阅、网上点阅、集中取阅三种途径相结合的制度设想，拟试行一段时间后再正式形成书面规定。

我们常说，人大是“铁打的营盘流水的官”。从一年多的实践来看，有了制度化的厚实积淀，有了制度化的顺畅轨道，不仅委员会履职更具成效，“铁钉的营盘”也变得更加有力、更具活力。当然，委员会制度的建设及完善永无止境，制度的落实更是“永远在路上”。内司委办公室工作人员都感到，制度意识尚未成为每个人的“潜意识”，仍然需要持续的鞭策和强化。只有把制度建设纳入“常态化”，持之以恒抓落实，才能保证委员会履职及委员会办公室服务保障工作不断向制度化、规范化的方向持续健康发展。