小议新城市规划环评

刘小忠

摘要:《规划环境影响评价条例》(以下简称《条例》)于10月1日起正式施行。相对于2003年起实施的《环境影响评价法》(以下简称《环评法》),《条例》进一步明确了环保部门的职责,环境因素置于重大宏观经济决策链的前端,从而达到在开发建设活动源头预防环境问题的目的。文章在城市规划环评现状、城市规划环评必要性、新城市规划环评内容,规划分析、跟踪管理、公众参与等方面进行论述。

关键词:城市规划;环境评价;规划分析;跟踪管理

中图分类号:X324文献标识码:A文章编号:1009-2374(2009)24-0061-02

新《规划环境影响评价条例》(以下简称《条例》)相对于2003年起实施的《环境影响评价法》(以下简称《环评法》),《条例》进一步明确了环保部门的职责,环境因素置于重大宏观经济决策链的前端,从而达到在开发建设活动源头预防环境问题的目的。《条例》实施后,环保部门的职责权限进一步明确。通过规划确定的产业、行业和各类工业园区发展规模、布局等要与环境承载能力相适应。同时,政府将加大执法力度,切实强化规划环评的执行效力。对未依法组织开展规划环评的部分重点行业,暂停受理和审批规划所包含的建设项目环评文件。

一、城市规划环评现状

城市总体规划的环境影响评价作为预防和减轻规划实施后可能造成不利环境影响的有效工具,不但可以起到保护环境的作用,而且作为规划的一部分,对规划起着至关重要的制约作用,能够保证规划更加科学、合理、有效。现在的城市总体规划调整的随意性很大,地方政府往往为眼前短期的经济利益不惜以牺牲环境为代价,将城市绿地、居住用地等更改为工业用地,造成城区整体发展的无序。而城市总体规划环评具有制约性,作为规划的一部分能够防止规划调整的随意性,对于城市用地的性质具有明确的界定,可以最大限度地保护自然环境和人居环境。

城市总体规划环评不仅仅需要具有丰富环境知识的专业环保人士参与,由于规划环评的特殊性,还需要大量的规划专业人员参与。城市总体规划环评是崭新的环保课题,它有许多新的理念,与建设项目环评存在较大差异。首先是评价对象不同,规划环评评价的对象是规划本身,而不是规划中涉及的具体建设项目。其次是所起的作用不同,虽然规划环评也是一种从源头上削减污染的措施,但它的范围更广泛、内容更丰富。再次是思考方法不同,规划环评不但要论证规划实施后对外界的影响,更要论证规划本身的协调性和合理性,这比建设项目环评复杂得多。

我国的环评现在还停留在实物性环评阶段,对城市规划的影响主要是战略环评,城市总体规划如果按照传统建设项目的思维方式很容易陷入规划的细枝末节,而忽略了大的缺陷。因此,城市总体规划环评的首要任务是站在更高的层次上论证规划的总思路和目标是否正确、合理。做好城市总体规划环评还需要建立规划部门和环评部门间有效的合作机制,使之落到实处。

二、城市规划环评必要性

城市规划环评是指将环境因素置于重大宏观经济决策链的前端,通过对环境资源承载能力的分析,对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排,从而达到在开发建设活动源头预防环境问题的目的。即在政策法规制定之后,项目实施之前,对有关规划的资源环境的可承载能力进行科学评价。其中的一个重要内容是,分析规划中对环境资源的需求,根据环境资源对规划实施过程中的实际支撑能力提出相应措施。通过规划环评,能够有效设定整个区域的环境容量,限定区域内的排污总量。

实践经验表明,规划环评是控制快速工业化、城市化过程中环境风险的根本手段。其关键在于,不仅要对单个项目进行环评,还要对发展规划进行环评;不仅对工业规划进行环评,还要对城市规划进行环评。

早在1979年,我国就把项目环评作为法律制度确立了下来,以后陆续制定的环境保护法律均含有项目环评的原则规定,2002年颁布的《环境影响评价法》不仅把项目环评也把规划环评作为法律制度确立了下来。环境影响评价制度的建立和实施,对于推进产业合理布局和城市规划的优化,预防资源过度开发和生态破坏,发挥了不可替代的积极作用。城市总体规划中研究确定的城市的性质、规模、用地发展的方向、规划区范围、空间结构布局、实施时序关系等一系列关键的城市发展框架决定了城市总体规划实施后环境影响的广泛性和深远性。所以,开展我国城市总体规划环境影响评价研究势在必行。

三、新城市规划环评内容

城市规划环境影响评价应当充分考虑以下因素:规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体性影响;规划实施可能对环境和人体健康产生的累积性影响;规划实施的经济效益、社会效益与环境效益之间的关系。

(一)规划分析

在充分理解城市总体规划的基础上,分析规划的编制背景、规划的目标、规划内容、实施方案及其与相关法律、法规和其他规划的关系。根据地域的地理属性、自然资源特征和所辖边界,确定规划环境影响评价的地域范围。

(二)环境影响分析评价

城市规划的环境影响评价在空间上不仅应包括规划实施区域,还应该包括实施区域以外的受影响区域。规划的环境影响评价在时限上不仅应包括规划实施阶段的环境影响,还应包括规划实施后的长期环境影响。

(三)环境影响减缓措施

城市总体规划环境影响评价要对规划方案所造成的环境影响提出预防、减缓或弥补的措施,任何规划方案都有可能带来环境影响,规划环评的最终落脚点就是提出减缓不利的环境影响,增强有利环境影响的对策和建议。对策建议应包括对规划方案内容所提出的修改、补充和完善意见,及环境保护的对策措施。

(四)跟踪管理

为保证减缓措施的实施,还应对减缓措施的执行进行相应的跟踪管理,主要包括:规划实施的环境影响、环境质量变化趋势及其与环境影响报告书结论的比较分析;规划实施中所采取的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的有效性分析;对规划实施的意见与改进措施。规划编制机关在对规划环境影响进行跟踪评价时,可以采取座谈会、调查问卷、现场走访等形式征求有关单位、专家和公众的意见。

(五)公众参与

有关单位、专家就环境影响报告书提出的主要意见与环境影响评价结论有重大分歧的,规划编制机关应当采取座谈会、论证会、听证会等形式进一步听取意见。以保证公众的利益,还可以使得规划能够更加完善和合理,更符合城市规划的可持续发展。

四、结语

城市环境评价也是一个不断发展的体系,随着城市的发展变化,人们思想理念的变更,评价体系也会发生改变,总的来说在城市总体规划环境影响评价的实践中要把握新形势下城市总体规划的变革,结合各个城市发展的实际状况来开展。

参考文献

[1]孙施文.城市规划哲学[M].北京:中国建筑工业出版社,1997.

[2]李德华.城市规划原理(第3版)[M].北京:中国建筑工业出版社,2001.

[3]国家环境保护总局.HJ/T 130-2003规划环境影响评价技术导则(试行)[S].北京:中国环境科学出版社,2003.

[4]包存宽,尚金城.论战略环境评价中的公众参与[J].重庆环境科学,2000,22(2).

[5]包存宽,陆雍森,尚金城,等.规划环境影响评价方法及实例[M].北京:科学出版社,2004.