当前市政公用事业市场化存在的问题分析

王潞宏

摘要：市政公用事业是城市的重要基础设施，是城市经济和社会发展的主要载体，直接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，在城市中发挥着无可替代的重要作用。我国当前的市政公用事业市场化改革取得的一定的成就，但是也存在着一定的问题，文章就我国当前市政公用事业市场化存在的问题进行了分析。

关键词：市政公用事业；市场化；政府定位

中图分类号：F123文献标识码：A文章编号：1009—2374(2009)13—0066—02

一、当前市政公用事业的市场化改革

我国传统的市政公用事业体制弊端凸显，发展难以为继，已到了非改不可的地步。市场化改革在其他国家的成功实践给我们指明了方向。我国的市政公用事业市场化改革是多方力量共同的选择。通过市场化改革，政府一方面可以调动社会力量参与市政公用事业建设和投资，缓解自身的财政压力，加快基础设施建设，满足经济和社会发展需要；另一方面这也是转变政府职能，建设服务型政府的要求。改革开放以来，社会主义市场经济体制已基本建立，私营部门和第三部门快速发展，它们已经具备了参与市政公用事业建设和投资的条件和能力，并且积极要求在这一领域发挥作用：私营部门要求通过投资等获取经济利益，第三部门要求发挥自身的公益功能，为公众服务。在此背景下，我国的市政公用事业市场化改革逐步展开。

二、我国当前市政公用事业市场化存在的问题

我国当前的市政公用事业市场化改革取得的一定的成就，打破了原来政府垄断经营的体制，投资和经营主体多元化，民间资本和竞争机制引入市政公用事业，运营效率大大提高。但是仍然存在不少问题，这些问题的存在也直接阻碍着市政公用事业市场化改革的进一步深入。

(一)改革目标偏差

首先，市政公用事业改革的目标应是维护公共利益，提高公共服务水平。具体而言，市场化的首要目标应是发挥市场机制在优化资源配置中的作用，增进公众福利。但在强烈的经济赶超目标的驱动下，许多地方都把解决财政压力放在首位，把市场化作为“甩包袱”的手段，只重视招商引资，忽视了竞争机制的作用。其次，市场化应该是打破垄断，引入竞争机制。但在实践中，政府对基础设施或市政公用企业往往是一卖了之，把市场化等同于私有化，认为把市政公用行业由政府经营变为市场主体经营就实现了所谓的“市场化”，由公营垄断变成了私营垄断，但是“问题的实质不是公营还是私营，而是垄断还是竞争”。

(二)制度供给不足

市政公用事业市场化的相关法律不健全。欧洲复兴开发银行在综合联合国贸发会议、世界银行等国际组织在发达国家与发展中国家多年来市场化的经验教训的基础上，就基础设施或公用事业特许经营立法及基本制度保障确立了一个粗略的评估标准，并对公私合作最低制度保障要求提出了一套标准体系。按照该标准体系，有关公私合作的法律体系可以分为5个等级，即全面的、适当的、不太适当的、不适当的、不利的五种。按照欧洲复兴开发银行的评价标准体系，我国现行市场化的法制建设还远没有达到全面或充分水平。我国目前没有专门的基础设施或公用事业市场化经营的专门立法，对市场化如何进行、谁来监管、消费者如何参与、市场化过程中各个环节发生争议如何解决等都缺乏明确的法律规则。

(三)监管体制没有理顺

首先，监管部门不明确。政府各部门之间、政府各层级之间的职责界定不清晰，分工并不明确。从目前情况来看，国有资产监督管理委员会、市政公用事业局、质量技术监督局等都对市政公用事业监管拥有一定的权限，但是它们之间职责界定都非常抽象、模糊，监督、管理、处罚等权力的边界都没有划清。其次，监管内容与方式不明确。市场化之后的市政公用事业政府应该监管哪些内容，采用何种方式监管都没有明确的结论。

(四)政府定位不清，公共责任缺失

市政公用事业带有明显的外部性及社会公益性，如何提供良好的公用基础设施服务是政府发挥公共服务职能的重要内涵。我们要加快改革市政公用服务提供方式和管理方式，逐步建立和完善适应市场经济条件的、有效的市政公用事业运营方式和监管体制。但是，这并不意味着政府从市政公用事业中完全退出。政府把部分公共服务的职能转移给市场，行为责任却还是由政府承担，这种责权分离的状况，容易使政府推卸责任。而市政公用事业移交市场后，政府主管部门不能再干涉具体的操作环节，也使政府难以承担与以前相同的公共责任。

(五)政府失信现象大量存在

部分地方政府缺乏风险意识，任意承诺，之后要么失信于投资者，要么履约成本高昂，政府声誉遭受损失，投资者丧失信心。“洋水务”集体退出中国水业市场就是明显的例证。又如2006年济南市污水处理厂市场化改革，被人称为“裁判哨音未响，冠军已经产生”，使首创、桑德、中环水务等三家企业连与最后签约的光大水务竞争的机会都没有，让人们对政府在市场化经营中的行为产生诸多疑问。

(六)国有资产流失现象严重

一是由于具体改革者缺少必要的知识与技能，加之没有完善的监督制约机制，缺乏科学的评估方法等，使得国有资产因为过低的估价而间接流失。二是由于市政公用事业市场化改革中存在权钱交易，国有资产由于腐败而直接流失。例如：20世纪90年代中期，东北某市与某大跨国水务公司签署协议，使该公司先是得到了丰厚的固定回报，终止协议后，又使市政府溢价回购。事后，据某咨询公司计算，这一进一出，加之利润，外方得到了50％的超额利润。当然，代价是惨重的，该市主要负责谈判的自来水公司总经理(后来升为市府秘书长)被判无期徒刑，自来水公司则连年亏损。

(七)市政公用企业的错误定位

市政公用事业对于消费者来说属于“必须消费品”。市政公共物品和服务提供者的改变并不意味着其公益、公共服务等基本属性的改变，普遍服务仍是其基本要求。但在我国市场化实践中，市政公用企业单纯追求短期经济利益，忽视市政公用事业长期投资与收益的特点，无视普通群众特别是弱势群体的消费能力，违背了普遍服务的原则。例如，公众对于公共交通服务的需求是没有差别的。国有公交不会因为经济原因而不开通郊区等收益差的线路。但在市场化后，私营公司出于效益考虑不会积极主动去开辟“冷线”，而是积极地去抢“热线”。特别是不能享受补贴的民营公司都从谋利出发，而置百姓生活需要于不顾。

(八)其他社会主体参与市场化的权利得不到保障

第三部门、社会公众缺乏对于市场化改革表达的有效渠道，其利益常常不能得到有效保障。

市政公用事业市场化改革中出现问题的根源何在?政府与市场的责任边界划分不清，政府职能“缺位”、“错位”和市场化“过度”；政府职责不清，放权过度、约束不足；行政管理体制缺陷；改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后等等都是其原因。最根本的原因是我们虽然认识到了目前体制的不足，但对于改革的“愿景”缺乏清晰的设计。对市政公用事业由谁来供给，供给什么，政府、私营部门、第三部门等在市政公用事业中各自发挥怎样的作用等问题没有清醒的认识。

三、结语

就我国目前的国情而言，存在诸如政府体制改革有待深入、市场机制不够健全、第三部门发展水平较低等因素，这些因素在相当的一段时期内仍将影响着多元供给机制的实践。但从市政公用事业发展的长期来看，单主体的供给体制无法适应经济社会的发展需要，多元供给、合作治理才是市政公用事业发展的未来之途。

参考文献

[1]汪永成，公用事业市场化政策潜在的公共风险及其控制[J]，江海学刊，2006，(1)

[2]仇保兴，市政公用事业改革与监管[J]，城乡建设，2007，(3)

[3]王涛，许佳佳，市政公用事业供给中的政府治理创新，中共南昌市委党校学报，2007，(1)