我国公路工程监理制存在的问题及原因

柳从敏

摘要：目前，我国公路建设发展势头强劲，也势必给当前的公路建设部门和相关参建人员提出更高要求，尽快建立和完善公路建设管理制度已变得极其紧迫和重要，制度改革势在必行，此时公路工程监理制应运而生。文章从监理体制、监理范围、监理取费、监理队伍四个方面讨论了我国公路工程监理制存在的问题及原因。

关键词：公路工程；工程监理制；监理体制

中图分类号：U415

文献标识码：A

文章编号：1009-2374(2009)04-0009-02

公路工程监理制在我国全面推行十多年来，成绩斐然。通过实施项目监理，我国成功地建设了如京津塘高速公路、沈大高速公路等一批国家重点建设项目，在保证工程质量、提高投资效益方面发挥了重要作用，为我国工程项目监理制建设积累了丰富的经验，以至于受到了社会的广泛关注和普遍认可。

但不容回避的是，在我国公路工程监理行业，无论是工程监理的理论体系，还是工程监理的实践，都仍然存在着不少问题，如：监理市场管理的不规范、监理企业为承揽业务而故意压价造成恶性竞争、监理人员职业道德的匮乏、监理企业产权的不明晰、监理人才储备的严重不足、以建设单位为首的社会各界对监理单位的信任度不足等问题造成了监理企业发展的方向性、规范性不强，也同时造成了监理市场的混乱。需要指出的是，这些问题的产生往往和国家的行业体制交织在一起，原因十分复杂。如果这些问题得不到很好地解决，将阻碍监理行业的进一步健康发展。本文从以下几个方面对目前我国公路工程监理行业存在的突出问题进行分析和归纳，找出问题的成因。

一、监理体制

从总体上看，当前公路工程监理体制中的主要弊端是政企不分、机构重叠、职能交叉、效率低下，缺乏活力和竞争机制。随着经济体制改革的深化，其弊端日益暴露，具体表现在：

(一)没有真正实现社会化

监理在中国，产权不明晰是许多国有企事业单位的通病，而在工程监理行业中，产权不明晰的现象同样存在。现阶段，绝大部分监理企业皆为各级设计研究院或大专院校的下属(附属)分支部门。名义上独立于各级设计院和大专院校之外，但监理企业的高层的聘用、任命皆由上级院所或院校专管领导决定，各项重大的组织变革也严格地受到上级专管领导的控制和监管，监理企业的自主权被严重剥夺。而监理企业和设计院或大专院校在管理和组织构架方面有很大的不同，上级设计院所或大专院校的过多干预和控制，严重制约了监理企业的变革和创新，也严重阻扰了员工的工作积极性，使监理企业的自主发展之路严重受阻。

(二)监理市场行为不规范

在监理业务的承揽方式上，存在着转包监理业务、挂靠监理证照，业主私招乱雇，系统内搞同体(或连体)监理的现象，致使工程监理的作用在相当多的项目上还没有充分发挥出来。有些监理单位还不是真正独立的法人实体，既不独立核算，更不自负盈亏；有的挂着监理企业的牌子，有监理任务时就临时拼凑人员，没有监理任务时，这些人就解散或转移，严重影响监理人员从事监理工作的事业心、责任心和积极性。

(三)监理人员身兼多职

由于监理机构不具有独立性或只是相对独立，监理人员仍受原单位管辖。在这种情况下，他们势必还要负责原单位的工作，甚至在原单位分管的业务量要大于监理业务量，而且由于人事制度方面的原因，他们在工作中不能不听命于原单位，所以他们不可能全身心地投入到本职的监理工作中去。监理人员在其位而不能很好地谋其政，所承担的监理工作就有可能出现漏洞，甚至会给工程带来损失或隐患。

(四)监理机构良莠不齐

公路建设进入市场经济后，公路工程建设项目必须对承包商公开招标，也必须对监理机构公开招标。为了能参与项目竞争，打入公路建设市场，社会上其他非公路建设行业也纷纷组建公路工程监理机构。但他们只顾及了行业特征而忽视了专业区别，有些地方成立的监理机构基本属于仓促拼凑，根本就不具备应有的公路工程监理能力。

二、监理范围

我国目前对公路工程项目实施监理基本上停留在项目的施工阶段，仅极少部分涉足设计阶段。而所谓的工程项目全程管理在我国的公路工程监理行业基本没有。监理企业的业务范围的单一，容易造成人才的需求渠道相对狭窄，不利于人才的吸收与培养，也容易造成利润来源的相对单一，抵御市场风险的能力也明显减弱，这些都严重制约着中国的监理企业发展和壮大。

随着工程建设法律体系的完善、施工队伍自身素质的不断提高，监理的重点必须要转移到项目决策和设计阶段。据统计资料分析表明，随着工程项目建设的进展，影响投资的程度逐步减少，项目投资控制的关键在于施工之前的投资决策阶段和设计阶段，并且投资决策确定以后，设计质量对项目投资影响起着决定性作用。设计质量的高低，设计进度的快慢也直接影响项目建设进度和水平。目前仅有极少量的工程项目实行了设计监理，从监理的成效来看是比较成功的。国内外实践已表明，工程设计监理大有可为，不失为提高投资效益、确保工程质量的重要举措之一。

三、监理取费

我国现行工程监理取费费率标准过低，导致监理公司资本积累缓慢，监理工程师待遇偏低，影响企业和行业的发展。在公路工程建设行业，国内的监理服务取费标准远远赶不上按FIDIC土木工程施工合同条件进行工程管理的国家或地区，在那些地区监理人员的个人收入是同等设计及其他技术人员的1.5～2倍，而我国还不足同级技术人员的二分之一。国内监理服务的取费标准也远远低于勘察设计的取费标准：现在国家规定公路工程监理服务的取费费率是工程造价的1.6％左右，勘察设计的取费费率在工程造价的2.5％～3％之间。然而监理的服务期限是设计的3倍左右，投入的技术人员是设计人员的2倍左右。

四、监理队伍

工程项目监理属于咨询业类，在国际上被称为高智能人才，要胜任监理工作的需要，监理工程师首先应当具有较高的学历和学识水平。在国外，监理工程师都具有大专院校学历，而且大都具有硕士甚至是博士学位。如美国的兰德公司，在547名咨询人员中有200名博士，178名硕士，具有博士、硕士学位的人员占总人数的70％左右，而且基本都是复合型人才；而德国克瞄伯康采恩系统工程公司，100名监理人员中，50％具有博士学位。

对比国内情况：目前从事公路工程监理的企业大多由退休技术人员组成。处于隶属状态下的监理企业，往往缺乏工作的自主权，资格审查时填报的技术人员很多不能派出从事监理工作。许多公路工程建设项目从事监理的人员是由大量刚毕业、没有什么实际工作经验的学生从事监理工作，抑或聘请一些退休的老同志担任实际监理工作。使我们现阶段的监理队伍形成老少两极分化的现象。而工程监理工作是十分注重实际工作经验的一个职业：不仅要求从事实际操作的监理人员要有良好的技术水平，能够处理和解决承包商在施工过程中遇到的一些紧急的技术问题，为他们提供适当的技术咨询和支持。还要求监理工程师懂得相关的工程管理方面的知识，相应地监理工程师也应该有足够的体力来适应高强度的施工现场监理工作。从某种意义上来说，一名合格的监理工程师应该是一个体力要求相对较高的技术加管理的复合体。而现阶段，刚毕业的学生显然无法满足上面的要求，退休老同志的身体条件又无法满足施工现场高强度作业的需要，监理工作的不到位就可想而知了。加上出于成本的考虑，绝大多数监理企业并没有把人才培训列入公司发展战略的高度，仅仅靠社会和政府组织的监理培训远远不能满足现阶段公路建设市场对监理需求的增长。另外监理行业的整体收入低于其他行业，一定程度上影响了优秀的人才投身到监理事业中来。