发达国家农村土地流转的经验及对中国的启示

王欣桐　蒋国洲

摘 要：农村土地流转的顺利开展不仅可以促进中国“三农”问题的尽快解决，也是实现农业现代化的重要前提。中国农村土地流转的发展严格说来只是初期摸索阶段，并没有形成属于自己的体制和系统。文章分析了中国农村土地流转的现状和存在的问题，以美国、法国、英国为主要参考对象，借鉴这些农业发达国家的先进经验，为完善中国土地流转制度，实现农业现代化提供了良好的政策启示。

关键词：农村；土地流转；经验；启示

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2016）09-0148-02

随着经济全球化的逐步推进，我国农业将全面融入国际市场竞争中。美国、法国、英国等一些发达国家已经实现了从传统农业向机械化、规模化的现代农业的转变，在土地流转方面的发展都已经比较成熟，相关法律法规十分完善，积累了丰富的经验。虽然各个国家的自身背景、经济发展水平、资源条件等都有所不同，但是这些国家的实践证明了要想实现农业现代化必须要实现规模化经营。通过比较和分析发达国家土地流转的历程，中国可以在一定程度上进行借鉴，吸取经验教训。

1 中国农村土地流转的现状及存在的问题

随着中国农业现代化的不断发展，先进的科学技术和大型的农业机械被越来越多地应用到农业生产经营中来。农村土地通过流转，集约化程度得以提升，规模化经营程度得以提高；同时在流转过程中，全国各地的省市如山东、重庆、浙江等也根据自身提点探索自己的创新模式，土地流转模式日益多元化。但是，中国在土地规模流转的过程中也出现了很多亟待解决的问题。

1.1 土地流转的产权界定不明晰

中国的土地产权制度中土地使用权和所有权是相互分离的，土地的使用权经承包以后归承包经营土地的农民所有[1]。《土地承包法》虽然对于农民拥有的土地使用权进行了规定，但是，对于实际流转过程中会涉及的土地流转原则、流转期限、流转合同如何签订等问题并没有具体的规定。可见，中国目前的法律法规对土地产权的界定既不具体和详细，也不清晰。而产权界定明晰恰恰是土地流转顺利进行的必要前提。

1.2 缺乏政府支持及有效引导

中国目前没有专门负责农村土地流转的部门，缺少直接了解目前土地流转状况的渠道，土地流转政策的制定不能及时出台。另外，由于我国没有对农业出台足够的支持政策，农业的贷款十分困难，抵押担保体系不成熟，十分不利于土地流转的进行。由于缺乏有力的财政支持、优惠的信贷政策和完善的社会保障，中国农民进行土地流转的规模很小并且流转方向很难保证，阻碍了中国农业规模化、现代化的步伐。

1.3 土地流转中介机构发展滞后

第一，中国缺少关于土地的咨询机构，土地资源信息不对称，土地流转市场透明化程度低。第二，市场上缺乏关于土地价格专门的评定机构，对土地的价值没有统一的计算标准，导致土地交易市场主要按照买卖双方的意愿来协商价格，签订的合同也没有具体的规范。第三，土地交易的中介组织不健全，在土地交易双方之间缺少沟通的桥梁，土地流转的方向也不能得到保证。

1.4 缺乏直接的法律制度做保障

中国对于土地流转制度没有专门的立法，配套的法律法规也相对较少。一方面，一些法律对于在土地的承包中，经营权的流转也会有很多的限制，这些规定可以看出，有很多的土地流转应该会根据相应情况进行发展。另外一方面，这些法律仅在总体上对土地流转制度进行了规定，很多现实中的细节问题没有规定，并且随着农业的不断发展，一些法律条款变得比较陈旧，不能适应现阶段土地市场的发展。

2 国外农业发达国家实施土地流转的经验借鉴

2.1 美国的土地流转经验

美国的土地流转制度具有清晰的产权边界，土地所有者对土地拥有绝对的私有产权，享有土地的处置权和分配收益的权利。在实施土地流转制度的过程中，美国政府扮演着监督者和引导者的角色，土地流转主要靠市场调节，政府不会干预农村的土地买卖过租赁。

美国的土地流转有两种主要的形式，一种是由国家收购和出售土地，另一种是农场主之间进行土地的自由交易。不论是哪一种形式，其目的都是为了促进土地的集中，扩大农场的生产规模，促进农业的机械化和专业化。美国政府通过提供信贷支持、价格补贴等优惠政策鼓励农场主购买土地以扩大农场的规模，也通过出售国有土地等政策促进土地的开发和利用。美国的土地流转市场完善，土地产权边界明晰，农地资源的流转和开发利用都有明确的法律法规进行规范和管理，为农村土地的规模化经营创造了良好的条件。

2.2 法国的土地流转经验

法国是欧盟最大的农业生产国，也是世界上农业最发达的国家之一。法国政府只是对土地的买卖和交易进行监督和审核，保证土地流转的秩序，同时特别注重对于农业用地的保护。在土地流转的过程中，法国通过用益权制度来对土地的租佃关系进行调整。法国制定和颁布了一系列的法律法规，其中比较重要的是《农业指导法》。这部法律明确了土地流转双方的权利和义务，避免了土地流转过程中产生纠纷，同时为了避免土地被细碎化，规定了土地在转让的过程中不可以被分割，不论是继承还是出让都要以整体的形式进行流转。

法国政府设立了“调整农业结构行动基金”，用于一次性补贴55岁以上弃耕的农民或补贴和奖励从事农业生产的青壮年[2]。法国政府一系列的政策和法律法规促进了土地的流转，促进了农场的扩大，农业现代化水平逐步提高。

2.3 英国土地流转经验

在英国土地市场进行流转的实际上是土地的保有权。英国的土地制度更加注重土地的使用，保障土地使用者的合法权益，因此在英国土地租用保有权受到最大程度的保护，其次是土地的自由保有权，最后是土地所有权。这种做法促进了英国土地的大规模流转，使土地的利用效率大大提高。

英国政府积极出台相应的法律政策鼓励农场扩大规模，加快了土地的流转的速度。同时，英国政府对于一些被兼并的小农场实施了补偿金制度和终身年金制度，包括向失去土地的小农场主发放2 000英镑以下的补助或者每年275英镑以下的终身年金[3]。完善的农民保障制度为英国的土地流转营造了良好的环境，也在一定程度上鼓励了农场的兼并和规模的扩大，使英国农业的现代化程度不断加强。

3 发达国家农村土地流转经验对中国的启示

3.1 土地产权的明晰界定是土地流转的前提

所谓土地产权明晰，就是要求土地产权的边界及土地权能的设置依法而定，土地产权的处置有法可依。土地产权明晰不仅适用于所有权，同样适用于土地使用权，土地产权明晰是土地所有者或使用者行使权利的前提[4]。将土地产权界定的最清晰的是美国，农场主对于土地享有绝对的私有产权。正是明晰的产权界定使美国土地所有者在进行土地流转的过程中权利不受到干扰和侵犯，同时降低了交易的成本，大大促进了土地流转的进行。

3.2 政府的支持和引导至关重要

通过分析发达国家的土地流转经验可以看出，政府在土地流转的过程中都推出了一系列的政策，来促进土地流转的发生。国家具有一定的强制力，这种强制力是维护土地流转秩序的有力保障。中国目前应加强政府对于土地流转的支持和监督的力度，出台关于土地流转制度具体的法律法规，实施财政补贴、低息贷款等优惠政策，建立完善的社会保障体系，为土地流转打造合适的软环境，促进国家农业现代化的发展。

3.3 建立中介组织可以加快土地流转市场的建设

中介组织可以搜集土地交易市场上的信息并及时发布，在很大程度上降低了由于信息不对称造成的市场失灵现象。国家也可以通过这些机构组织收购一些分散的土地然后将它们流转给想要扩大农地经营规模的农民，提高土地的利用效率。中介组织相对比较专业，可以为农民提供土地价格的评估、土地相关法律咨询等服务，通过这些服务使土地流转变得更加高效便捷。

3.4 健全的法律制度是土地流转的重要保障

美国、法国、英国这几个农业发达国家均有专门的法律法规对土地流转进行规范，如英国的《农业法》、日本的《农用地利用增进法》、《农促法》等。中国目前的法律对于土地流转的规定还不够具体和详细，缺乏针对性。借鉴发达国家的经验，中国农村土地流转法律体系的完善应该是：通过完善物权法和财产法来解决农地所有权主体这一基本问题，并在此基础上进一步修订农村土地承包经营和流转的法律规范，使农村土地流转真正做到有法可依、有规可循[5]。

参考文献：

[1] 黎和贵.国外农村金融体系的制度安排及经验借鉴[J].国际金融研究，2009，（1）.

[2] 范怀超.国外土地流转趋势及对中国的启示[J].经济地理，2010，（3）.

[3] [英]弗里德利希·冯·哈耶克.邓正来（译）.自由秩序原理（下）[M].北京：三 联书店，1997.

[4] 朱建华.中国农村土地流转的经典模式和法律困境研究[D].重庆：重庆 大学，2010.

[5] 左良平.土地承包经营权流转法律问题研究[M].长沙：中南大学出版社，2007.