“把脉”脱贫内生动力难题及反思

□ 高莉娟 傅李琦 吴振华

“把脉”脱贫内生动力难题及反思

□ 高莉娟 傅李琦 吴振华

学员参观木兰乡山地鸡孵化基地

脱贫攻坚，是新时期中国特色社会主义思想的基本方略，是解决发展不平衡不充分的重要途径。激发内生动力，在自上而下的外在动力更加健全完善形势下，成为取得决定性胜利的关键因素，是当务之急。换言之，贫困地区贫困对象是否真正具备了内生发展动力，是实现扶贫开发目标的重要标志。***总书记在很多场合就“脱贫要靠内生动力”“要注重扶贫同扶志、扶智相结合”等阐述了系列重要观点。国务院扶贫办在2017年工作要点指出该年突出重点完成工作之一是“激发贫困群众内生动力”，对于今后两年解决深度贫困、可持续发展具有重要意义。为此，江西行政学院第2期乡镇长脱贫攻坚专题研讨班学员与本课题组聚焦脱贫内生动力难题，通过结构化研讨集体进行了“会诊”，以期对进一步激发扶贫攻坚的内生动力，坚决打赢脱贫攻坚战贡献绵薄之力。

学员参观小松镇桐江产业基地

一、脱贫内生动力不足的新“病症”

十八大以来，贫困地区造血功能进一步强化，干群脱贫积极性进一步提升，但扶贫一线的乡镇长们却发现脱贫内生动力不足这一“旧病”出现了新的“病症”。针对激发脱贫内生动力方面的困难，乡镇长们提出了83条意见，涉及10余个扶贫工作面。新“病症”主要体现在以下四个方面。

（一）贫困户脱贫不积极的“新花样”

原来，部分贫困户存在“等、靠、要”思想；现在，冒出了“求、粘、赖”的新苗头。

之前，部分贫困户等政府兜底、靠干部帮扶，要外力济贫。现在，一部分贫困户出现了“言必称贫，以扶求扶”、“凡事都找帮扶干部”、“要懒懒到底，政府来兜底”等“求、粘、赖”的新现象。在极少数地区，甚至出现了“求、粘、赖”的“升级版”，如有的贫困户对扶贫干部放言，“不给我东西，我就让你完成不了脱贫任务”，甚至“拼穷”、不养老人分户等现象。

（二）干部扶贫新现“职业疲劳”

原来，“干得熟”；现在，少数干部开始感到“干得累”，出现了一定程度的“职业疲劳”。

以前的扶贫就是扶贫，虽然形式简单，但一个钉子一个洞，帮扶的对象能看到钱物，生活水平有所提高；现在的“攻坚拔寨”“啃硬骨头”，需要反复核对和动态调整建档立卡，“一个贫困户的材料比一本书还厚”。有些基层干部直接指出，“扶贫干部的主责是扶贫，但做的事很多困难很多，没有方向，没有成就感，干部扶贫主动性明显不足”。

学员参观长乐就业扶贫车间

（三）政策隐现“落地难”“落实难”

原来，针对政策是“粗放型”的，有好做法老套路；现在，有时好政策“偶尔失灵”“落地（实）难”。

原来对贫困户识别的要求不够精准，政策还能“普适”，现在要求精准识别，具体情形千差万别，越到基层越要精准，更需创造性地运用。而扶贫干部们原来压力不大，存在意识依赖和政策依赖等，但现在层层压实扶贫责任，针对基层系统性配套措施还未跟上未健全，如针对优秀的扶贫干部可以优先提拔的激励政策尚未实施，从而造成“等政策”“怨政策”等。

（四）脱贫可持续的预期“弱化”

原来，产业扶贫的困难是“没有好的产业”；现在，新困难是“好的产业未必支持脱贫”。

乡镇长们最希望发展产业解决贫困户就业和增收，同时形成稳定的收入预期。之前，引进适当的产业已经很难，但现在，更难的是，不但要引进适当的产业，更要保障产业带动脱贫。目前有一些创新式的尝试，如一些地方采取贫困户土地资源入股的方式，一些地方采取招聘贫困户就给予税费优惠政策的方式，但贫困户作为一个独立的经济主体，一旦其劳动和资源耗尽，必将无法继续留存于产业之中。因此，产业扶贫对扶贫可持续的预期正在不断“弱化”，相关的产业扶贫创新却未能及时形成。

二、“把脉”脱贫内生动力不足

针对上述病症，乡镇长们使用头脑风暴、鱼骨图、SMART等分析工具，找出了74条“病因”，并针对乡镇层级如何激发脱贫内生动力提出了54条“方子”。在此归纳成人（干部群众）、事（扶贫工作）、地（外部环境）等三个方面。

（一）既要“扶志”又要“扶智”，更要“扶制”和“扶帜”

扶贫首先是对人的扶贫，也要靠人来扶贫，但现在被扶的人和去扶的人都存在着积极性有待提高的情况。对此，乡镇长们认为，首先要“扶志”，重点是宣传脱贫和扶贫的典型，起到示范作用；其次要“扶智”，重点是培训脱贫和扶贫的技能，让贫困户学到“挣钱的方法”，让扶贫者学到“扶贫的技术”；再次还要“扶制”，重点是扶贫的有效方法常态化和规范化，让信息统一到国家层面的扶贫系统，让制度成为扶贫者的行动指南；最后更要“扶帜”，扶贫红旗指引的方向应该是，使贫困者从“要我富”转变为“我要富”和“我能富”，永远不是“为扶而扶”，而是“为富而扶”。

（二）既要“输血”又要“造血”，更要“活血”和“换血”

扶贫需要为贫困户和贫困地区“输血”，更需要想办法使其自身形成良好的内在造血用血循环机制。乡镇长们认为，首先要“输血”，重点是改善基础设施（如水、电、路等）条件，让资源得以内外流动才能有利脱贫；其次是“造血”，重点是大户带动和合作社建设，让资源结构得到优化，推动降低贷款门槛，解决资源发展条件困难；再次是“活血”，重点是简政放权，使政策更趋灵活，基层操作更能因人因户施策；最后是“换血”，重点是引入外来公司（如龙头企业），形成新的增长和致富条件。

学员课后分组研讨

（三）既要“移居”又要“宜居”，更要“怡居”和“颐居”

激发脱贫内生动力是一篇内外结合的文章。乡镇长们认为，首先要“移居”，改造经济意义的物质环境，重点是因地制宜实现搬迁扶贫，更换生产所在环境；其次是“宜居”，改善社会意义上的物质环境，重点是推动秀美乡村建设，改善群众的居住环境；再次是“怡居”，改善政治意义的精神环境，重点是完善村规民约、崇尚良好家风，转换群众的精神意识；最后是“颐居”，改善文化意义的精神环境，重点是坚持文艺下乡，培养群众的精神修养。

三、思考与讨论

只有贫困对象有了自我生存的劳动能力，只有贫困地区拥有了自身发展的能力，才可能脱贫致富，才可能可持续发展。内生动力的提出，是相对于外来动力的局限和内生动力的优势而提出的。30多年的扶贫开发模式主要以资源、政策、项目等供给的政府主导型的外力推动模式，在发挥政党优势、制度优势的同时，也出现部分贫困地区和贫困户对政策、资金等的过度依赖，甚至是“意识和思路”的依赖，反向养成“等靠要”现象，贫困地区和贫困群众的“内源”动力反而越来越弱。正如总书记首次离京到河北阜平县专题考察扶贫开发工作时所言，“贫困地区发展要靠内生动力，如果凭空救济出一个新村，简单改变村容村貌，内在活力不行，劳动力不能回流，没有经济上的持续来源，这个地方下一步发展还是有问题。一个地方必须有产业，有劳动力，内外结合才能发展。” ***总书记在史上最高规格的中央扶贫开发会上强调“脱贫致富终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现”。直接投入资源扶贫济困是一方面，但是当前政府主导的扶贫只有指向开发贫困地区和贫困对象未来的主体生存能力和主体发展能力，才能真正打赢脱贫攻坚战，才能保障全面建成小康社会成果的持续获得与提升，实现“两个百年中国梦”。特别是在“四梁八柱顶层设计基本形成”的现状下，“强化基层活力”尤为需要内生动力的激发。所以，“内源扶贫”，就是要将输血和造血相结合，“物质脱贫”与“精神脱贫”双轮驱动，“最大限度调动当地群众的积极性，变要我发展为我要发展。”道理很明白，三个具体问题可进一步切磋：

第一，人是关键，但关键是缺人，怎么办？

在扶贫实践中，干部和群众反映最强烈的愿望是，要有一个脱贫带头人。一个真正好的带头人，应该兼具“四种人”的特质。一是群众信得过的人，二是了解本乡本土民俗乡情的人，三是有一定经济或政治影响力的人，四是有足够的奉献精神的人。一般看来，具有以上特质的人往往是本村出去在外的经济、政治能人，因此我们建议，在现行的村委加“第一书记”模式中，是否可以启动“第一书记”回乡模式？具体操作的关键在于“三个走”，一是建议省、市、县三级选派的“第一书记”优先回乡帮扶，鼓励愿意回家乡的同志优先任“第一书记”，单位帮扶跟着“第一书记”走；二是鼓励本乡本村在外的经济能人和贤达回乡任“第一书记”（非党员可任“第一主任”），对应的“第一书记”帮扶政策跟着走；三是乡镇选派的“第一书记”重点留在“包和挂”的村，让两种工作的步子一并走。

第二，扶贫需要钱，但总是没钱，怎么办？

扶贫需要钱，在特定地区，政策倾向可能会引来资金倾斜，但大多数地方却难有足够资金配套。市场之所以不愿意向某些贫困地区投钱，往往是因为市场的价格机制要求的。因此，可否因地制宜地配套税费政策，专项打造一批以扶贫为目的的政府和社会资本合作（PPP）示范项目，使贫困地区的公共品投资和市场商品开发融合，让市场发现投资的空间，推动资本流入当地促进发展。一旦社会资本引入并发展，地区经济得以发展，扶贫资源得以增加。关键是，政府只是让渡了本来并未获得的财富，形成了新的财源，提升了新的效率。

第三，扶贫需要权，基层认为扶贫要适当放权，怎么办？

经济社会活动中总是存在“一放就乱、一乱就收、一收就死”的怪圈，当前的政策设计已经是经过探索后的理想状态，但是，政策应用于现实总会有解释或解决不到之处。因此，基层扶贫干部大多希望扶贫工作的权力适度下放，不搞一刀切。利用现有基层党组织，村民理事会等基层组织的协调作用，形成政策微调影响力，让基层的政府组织具有“边上报边微调”的权力，使得权力更好地为群众谋福利，让群众感受到自己是扶贫中的一份子。允许政策微调其实是既定事实，因为实践中早以存在，但把既定事实制度化和政策化，就能给乡镇等基层打开工作的权力窗口，灵活地做好扶贫问题。

学员课后分组研讨

补齐同步建成小康社会的短板，需要扶“钱”扶“物”扶“今天”，但更需要扶“志”扶“智”扶“明天”。“人穷志不能短，扶贫必先扶志”，要长信心，长志气，长壮志，长精神。“治贫先治愚”，要长知识，长技术，长能力，长理念。“调动扶贫对象的积极性，提高其发展能力，发挥其主体作用”，“群众参与是基础”，“要重视广大基层干部群众的首创精神，让他们的心热起来、行动起来，靠辛勤劳动改变贫困落后面貌。”“要继续坚持精准扶贫、精准脱贫方略，用绣花的功夫实施精准扶贫。”物质脱贫攻坚克难，精神脱贫更是艰巨而复杂。扶贫领域供给侧改革还需要精准的道德脱贫、精准的文化脱贫和精准的精神脱贫，来凝聚心灵力量，尊重和落实贫困群众在脱贫致富中的主体地位。2017年5月国家扶贫办主任刘永富提出，“改进帮扶方式，扩大贫困群众在帮扶项目各个环节的参与度。建立正向激励机制，把一些帮扶政策和贫困群众参与情况挂钩，鼓励光荣脱贫、勤劳致富。发挥村规民约作用，开展人居环境整治，逐步改变陈规陋习”。相应的主张和举措，旨在通过维护贫困群众的民主权利，引导他们充分用好外部资金、技术、项目、环境等，组织他们积极参与扶贫规划制定、扶贫项目建设、扶贫项目管理和监督的全过程，“成为农民群众脱贫致富的主心骨，把乡亲们的事情办好”，“靠辛勤劳动改变贫困面貌、过上幸福的生活”。江西省赣州市扶贫办最近新出台《关于破除贫困群众不良思想倾向激发扶贫对象脱贫内生动力的指导意见》，探索提升贫困群众内生动力办法。星星之火，可以燎原，怀着对“人民利益”的深厚感情，就能绣出花来做出彩来。

高莉娟、傅李琦、吴振华，中共江西省委党校（江西行政学院）。

余忠阳