双向对流精准脱贫工作机制实践与探讨——基于三亚市精准扶贫实践的思考

陈冠铭

一、引言

十九大报告提出了“坚持以人民为中心”和“坚决打赢脱贫攻坚战”等重要表述。2015年11月29日，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的开篇即提出了确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨的任务。［1］***扶贫开发战略思想将脱贫攻坚作为首要政治责任，同时脱贫攻坚工作也是以***同志为核心的党中央向全国人民做出的庄严承诺。由“扶贫开发”提升为“脱贫攻坚”更加凸显了中央的决心和彰显了国家意志，强调了脱贫必须是只许成功不许失败的攻坚战役。海南省委、省政府再三强调脱贫攻坚是当前头等重要的民生工程、民心工程和政治任务，将脱贫攻坚工作上升为一号工程。近年来，海南省委、省政府极力打造“海南速度”、锻造“海南精神”，在脱贫攻坚战上同样自我增压，提出了2018年完成脱贫攻坚目标，决心在“十三五”期间实行“三年脱贫攻坚，两年巩固提升”的脱贫攻坚的目标任务，即到2018年，在海南省现行标准下11.6万户47.7万农村贫困人口实现脱贫，300个贫困村脱贫出列，5个国家贫困市县全部脱贫摘帽。海南脱贫攻坚战的时间紧迫、任务繁重。

重压之下更需要构建良好的攻坚机制，磨刀不误砍柴工。2014年1月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中强调“建立精准扶贫工作机制”。［2］已有的脱贫机制或扶贫机制研究主要从市场化、产业化、路径安排、绩效考核、大数据、财政金融、教育、旅游以及机制缺陷、实践困境等诸多方面展开，或者重点关注相关模式及体系。［3-10］前人的研究较为宏观和理论化，或从单个领域出发研究相关机制和模式及其存在的问题，而各地方党委和政府更需要根据本地的实际，制定实操性强而灵活的脱贫工作机制。三亚市根据精准扶贫工作实践，针对脱贫攻坚过程中的问题和总结脱贫攻坚的实战经验，创新思路构建脱贫攻坚双向对流机制，将脱贫攻坚高位推进贯彻到低位运行之中，促进精准扶贫做到规范一致，确保上下、左右联动，系统性地构建脱贫攻坚的长效治理机制。［11-15］

二、脱贫攻坚双向对流机制的理论基础

脱贫攻坚双向对流机制的“双向”即“自上而下”和“自下而上”，发挥党领导下的制度优势，实现上下级之间、政府与群众之间的双向联动。“对流”即“交汇融合”，实现多部门、多种资源的高效督导和协同。脱贫攻坚双向对流机制的理论基石就是习总书记扶贫开发战略思想。十八大以来，党的理论创新重大成果就是***新时代中国特色社会主义思想，习总书记扶贫开发战略思想是其中重要组成部分。［16］首先，要深刻准确把握习总书记扶贫开发战略思想所体现的思想方法和工作方法，理解贯穿其中的新思想、新观点、新论断和新要求，增强脱贫攻坚克难、解决矛盾、驾驭攻坚复杂局面的能力，牢牢掌握尽责履职打败贫困的本领，坚决地打赢脱贫攻坚战。［17-18］***总书记对扶贫开发工作做出了一系列的部署，提出了一系列的具体要求，把扶贫开发提升到新的高度，凝练出了扶贫开发重要战略思想，深刻揭示了扶贫开发工作的基本特征和科学规律，精辟地阐述了脱贫攻坚实现途径。［19］***总书记再三强调构建脱贫攻坚机制和工作方式，2013年11月3日在湖南考察工作时提出了抓扶贫开发，既要整体联动、有共性的要求和措施，又要突出重点、加强对特困村和特困户的帮扶等重要思想。2014年3月7日在参加十二届全国人大二次会议贵州代表团审议时提出了精细化管理、精确化配置、精准化扶持等重要思想。［20］2015年11月27日在中央扶贫开发工作会议上提出了坚决打赢脱贫攻坚战的战略思想，强调关键是要找准路子、构建好的体制机制。［21］2016年10月15日对全国脱贫攻坚奖表彰活动作出重要指示中提出需要不断改革创新扶贫机制和扶贫方式。［22-23］2016年12月31日，***总书记在新年贺词中指出全党全社会要继续关心和帮助贫困人口和有困难的群众，让改革发展成果惠及更多群众，让人民生活更加幸福美满。［24］

其次，***扶贫开发战略思想重点强调脱贫是攻坚战，既然是攻坚战就需要以系统性的战役思维，从顶层构建海南省脱贫攻坚体制机制。［25-26］一是统揽全局、统筹协调，着力解决共性问题和资源调配问题，贯彻落实高层战略，重点在于利用信息化手段构建脱贫攻坚的作战指挥体系，统一思想、统一管理、统一渠道、统一宣传、统一标准、统一口径，化繁为简。二是站在脱贫攻坚实施层面，全面考虑与扶贫相关的各种因素，协调相互之间的关系，细化分类台账，实现精细化配置。重点在于细化脱贫攻坚实施方案，明确责任人、任务指标、时间节点、脱贫措施、联动方式。三是优化运作和反馈机制，协调和解决脱贫攻坚战内部各个要素之间的矛盾，调整和优化要素之间的相互关系，多元、多层次地联动，保障真扶贫，确保真脱贫。重点在于建立指导和督查体系，促进部门之间良性联动、杜绝推诿，调动和发挥脱贫攻坚各类主体的能动性和创造性。

最后，立足三亚市脱贫攻坚的实际，夯实扶贫基础，实施精细化管理，形成反贫困的长效机制。重点是积极促成由“外援扶贫”向“内生脱贫”的转变，内外合力攻坚。激发贫困地区和贫困人口自身素质、自组织能力和自我发展能力，开发并增强其生计可持续发展的能力，阻断贫困代际传递和阻止返贫。［27］发挥好省、市扶贫夜校的作用，不仅输送技术，更要传递精神思想，提升贫困人口脱贫能力。同时要明确市、区、村和驻村工作队等各层级脱贫攻坚主体，借助信息化手段，加速贯彻落实国家脱贫战略部署、通畅省市攻坚战役指挥，确保完成全省各项脱贫攻坚目标任务。

三、脱贫攻坚双向对流机制的创建

（一）创建原则

构建脱贫攻坚双向对流机制需要坚持战略导向、问题导向、精准导向、人本导向、扶志（智）导向和协同导向，系统性地构建脱贫攻坚长效机制，打造上优、中协、下强的格局，形成上下联动、左右互通、社会参与、信息共享和群众满意的和谐局面。战略导向即坚持从理论、价值、目标、实践和现实等五个维度贯彻***扶贫开发战略思想；［28］问题导向即以探析解决问题为切入点，立足扶贫过程中的关键问题尤其是贫困户的实际需求，推进脱贫攻坚工作；［29］精准导向即坚持“四切实”和“六精准”，严格制定和执行扶贫标准与规范，开发大数据平台，实现精细管理和精准对标；人本导向即以人民为中心，制定相应的扶贫兜底保障政策，坚持完善人民群众共享精准扶贫成果；［30］扶志（智）导向即不仅关注贫困人口的物质需求，还要注重精神需求，帮助贫困人口实现自我发展，激活内生动力；协同导向即坚持系统地整合资源尤其是社会资源，破解制度碎片化，实现跨行业、跨层级、跨部门的跨界整体性治理，凝心聚力攻坚克难。［31］

（二）工作机制设计

在创建原则的引导下，设计精准脱贫攻坚双向对流工作机制，见图1。

图1 脱贫攻坚工作机制

“自上而下”作为动力源，重点向各部门、各单位和基层党委政府提供战略指引，向下输出脱贫攻坚一竿到底的管理体系、统一规范和标准、人-财-物-市场-信息等资源。“自上而下”在战略层面构建战略指引矩阵，从规划设计贯彻、政策制定落实、目标设定与管理、聚力整合资源、困难分析与应对等等方面进行统筹考虑。

“自下而上”同样作为动力源，重点面向各基层党委政府、村两委、驻村工作队以及贫困户，发挥终端执行的功能，向上输入群众需求、扶贫台账、精准扶贫数据和精准脱贫典范等。“自下而上”在执行层面打造执行控制矩阵，从群众需求充分表达、利益联结机制设计、外部资源导入嵌入、激活贫困户自身脱贫潜力、精准识别与退出等等方面进行严格管控。

“对流”作为信息交换处置的协同枢纽，基于精准扶贫大数据平台，致力于督导、管理和控制精准扶贫开发工作，分析处理上、下双方的信息，协调步伐、统筹调配资源、联动融合。“对流”在中间督导层面搭建督导管理矩阵，从干（党）群众互动、组织与纪律保障、专业扶贫开发机构组建、工作指导与部门协同联动、监督与奖惩、考核与评估、资金与项目管理等等方面进行督导协同。

（三）创建方法

1.搭建自上而下的工作机制

脱贫攻坚作为党委、政府的一号工程，必须要建立起自上而下的工作机制，强化领导，不仅是下达任务和指令、落实普惠性政策，更需要指挥有力和政策重构，重点细化标准与规范，制定和落实“两不愁、三保障”专项扶贫兜底政策，提供强有力的组织保障，搭建起统筹集中、政令通达、易学易用、一竿到底、服务有力的脱贫攻坚作战指挥体系，创造性地响应基层需求，解决脱贫攻坚沉得下、合力形得成、政策落得地等关键问题。编制《精准扶贫规范与标准》、《脱贫攻坚工作手册》、《督导工作手册》、《驻村干部工作手册》、《扶贫典型案例》、《脱贫攻坚政策指南》、《脱贫攻坚重要文件》、《脱贫攻坚重要讲话》等系列手册，统一行动，指导各类人员打好脱贫攻坚战。

目前国务院扶贫办向各省开放的全国扶贫开发信息系统业务管理子系统功能简单、数据统计功能不足、权限限时开放，无法担负起省市级脱贫攻坚信息管理、办公自动化和移动办公等任务。因此需要省级统一构建基于互联网的，集信息管理、办公自动化和移动办公的信息系统，完善海南省脱贫攻坚作战指挥体系，增强精准扶贫的集中统筹能力。

2.搭建自下而上的工作机制

“小康不小康，关键看老乡”。同样打赢脱贫攻坚战的终端和发力点也是在基层一线，工作成效的关键要看群众的认可度和满意度。必须建立起自下而上的工作机制，能动性地快速向上反馈扶贫动态，即要因地制宜、措施到户、精准帮扶，又要干部下沉、职责到人、一对一帮扶，激活贫困人口内在的创造力，打通脱贫攻坚绿色通道，盘活贫困村自然禀赋、人文、黎苗药等特色资源，实现扶贫开发真正扶得上。

脱贫攻坚战中的政策、项目、资金、金融、组织、人力和信息等等“火力”均要定点投放到基层一线，并且要发挥政策叠加效应，传导到贫困户、贫困村，帮助和激励贫困人群脱贫摘帽奔小康。“战况”信息也源自基层一线。因此强化和优化基层和增强基层执行创新能力是发挥自下而上的工作机制的核心，而基层一线关键是村两委、驻村工作队的党员和干部，火力和信息均由他们传递，多途径多方式增强村两委班子和驻村工作队成员的战争力和提高他们的履职能力。

3.搭建交互联动融合机制

构建“党委领导、政府主导，组织保障（市委组织部和市纪委）、两室督查（市委和市政府督查室），以人为本、激活心志（智），社会参与、市场运作，干（党）群互动、定时反馈”的交互联动融合机制，发挥融合共鸣、润滑互动、纠偏纠错等作用，为双向工作机制提供保障且提高双向通信效率。脱贫攻坚是跨层级、跨行业、跨部门联合协同作战，要解决纵向与横向的合作及其资源整合等问题，要解决双向通信与利益诉求等不对称、不协调等问题，要解决产业化项目同质化、重复投入、效率低等等问题，并站在国家第三方评估的视角，通过动态监测，督查和指导双向机制的运作。

四、脱贫攻坚双向对流机制高效运作的建议

（一）完善现有自上而下的工作机制

一是梳理全省现有的惠民惠农的普惠性政策并汇编成册。二是进行制度性安排，制定并尽快出台针对贫困户、贫困村的特定政策。三是编制脱贫攻坚指导性工作手册，增强对扶贫干部的理论指导，统一工作方法。四是实施精准识别的部门联审制，教育、卫生、社保、住建、民政、残联、共青团等要与区镇政府部门联合审核贫困户，确保精准识别信息同步。

（二）快速建立自下而上的工作机制

一是进一步向基层（重点是村委会）选派培养输送一批扶贫干部，提高基层脱贫攻坚的能力。二是系统性地培养村两委干部，增强基层治理能力，提高基层贯彻上级部署的执行能力和创造能力。

（三）快速完善脱贫攻坚的对流机制

进一步增强扶贫开发领导小组办公室指挥枢纽的作用。当前要重点加强脱贫攻坚信息化建设。信息化是双向机制的高效粘合剂和润滑剂。在这过程中不仅要利用好微信平台和钉钉平台，还要基于国办系统主动地开发扶贫开发信息系统，利用大数据平台来实现脱贫攻坚办公自动化、移动化和自动监测化，提高脱贫攻坚的效率，减少重复性的统计汇报工作，实现回头看100%覆盖。

（四）增强造血扶贫的能力

脱贫攻坚的关键是造血扶贫和增加贫困人口的收入，就目前而言，大部分贫困人口精准脱贫还得依靠发展热带特色农业。在这个过程中，需要创新产业脱贫的模式，以“品牌农业+精准脱贫”为内核，以多种形式抱团发展、规模经营，广泛吸纳贫困户参与产业脱贫实践，引领海南脱贫攻坚。一是鼓励支持社会参与脱贫攻坚。优先资助参与脱贫攻坚的企业创立品牌。重点支持“企业+合作社+农户+贫困户”的品牌创建模式，打造龙头企业带动下的抱团发展模式，建设规模化、标准化基地，培育国内知名品牌和驰名商标，提高海南热带特色农产品的知识度和附加值。二是资助农民和贫困户抱团发展。发挥惠农政策叠加效应，在资金、技术、销售、品牌、人才、管理等方面增强对农民专业合作社、家庭农场等新型经营主体的扶持力度，严控农产品质量，打造“农户+贫困户”互助品牌创建模式，培训区域性知名品牌。重点依托旅游景区、大型社区、商业小区、大型超市、高端酒店群，鼓励新型经营主体建立社区农园以及酒店和超市供给基地或者面向岛外的外延基地。三是学习浙江“义乌小商品批发城”，打造海南版“崖州特色农产品商贸城”等现代农贸商城，加大营销推广力度，打造产业聚集的新平台。支持工商资本进入，应用“互联网+”，打造功能齐备、交易便捷、易于管理、质量安全的农产品商贸物流中心，打造农产品商贸特色小镇。

（五）系统性地挖掘海南特色优势

现有的贫困人口主要集中在少数民族村庄和偏远山区。借鉴云南、贵州等省的特色扶贫模式，实现劣势变优势、特色变资本。重点要利用好海南旅游产业和热带王牌农业的优势，结合自然资源禀赋，深入挖掘区域内的民族、人文、医药、生态等等资源，基于旅游+、互联网+，大力发展“共享农庄”，优化贫困户收入结构，增加贫困户收入。重点整合和引入社会资本，加大投入，不仅要发展特色种养殖产业， 还要发展 “农业+”“旅游+”“互联网+”产业，重点打造农旅融合、农文融合、农医融合等多业态融合产业。

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