PPP模式在江西特色小镇建设中的应用探讨

章临婧 李 娟 张 燕

伴随着国家的肯定和推广，特别是***总书记对特色小镇建设做出重要批示，全国各地加大了对特色小镇的理论研究和实践探索。如何解决特色小镇投融资问题、提高特色小镇的运营效率成为特色小镇建设工作中的一项重要内容。PPP模式能够通过以较少的政府资本撬动较大的社会资本，有效提高特色小镇的建设效率和运营管理效率，成为解决江西特色小镇建设融资问题的重要渠道和提高运营效率的有力抓手。

一、PPP模式的概念及其发展

（一）PPP模式的概念

PPP模式是国际上一种重要的多主体项目运行模式。根据财政部政府和社会资本合作（PPP）中心翻译的世界银行发布的“Guidance on PPP Contractual Provisions 2017”，即《世界银行2017年版PPP合同条款指南》，PPP是指“订约当局与社会资本之间的长期协议，用于提供公共资产或服务，社会资本承担重大的风险和管理责任，其得到的报酬受到履约情况的影响。”可见，PPP模式的核心在于政府和社会资本通过优势合作实现共赢。

（二）PPP模式在我国的发展

1984年深圳沙角B电厂项目是我国第一个成功兴建、移交的基础设施BOT项目。1995年8月国家计划委员会、电力部、交通部发布《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》（计外资［1995］1208 号），成为我国首个推动实施BOT的政府文件。2014年以来，随着PPP模式在创新投融资机制、提升效率等方面的积极作用被逐步认识，PPP模式在全国范围得到了推广应用，国家也出台了一系列的支持文件。如国发 〔2014〕60号文、财综［2015］15 号文、发改投资［2016］1744 号文、财建［2017］455号文等。同时通过建立PPP项目库、开展PPP项目推介、举办PPP国际论坛等活动，进一步推动了我国PPP模式的实践应用，操作程序更规范，应用领域更广阔，模式内容更丰富。截至2017年9月末，全国PPP综合信息平台项目库入库项目共计14220个，累计投资额17.8万亿元，覆盖19个行业领域。［1］其中，涉及特色小镇PPP项目共43个，分属于旅游、城镇综合开发、市政工程等多个行业，涵盖了居住区开发、商务办公、产业园区、休闲旅游等多种业态。

（三）江西PPP模式应用推广情况

2014年，江西省人民政府出台了《关于鼓励社会资本进入社会事业领域的意见》（赣府发〔2014〕39号），鼓励引导社会资本进入社会事业领域。此后，江西省委、省政府及发改委、财政厅等部门相继制定出台了多项政策文件，为开展政府和社会资本合作制定了具体规则和奖励措施。如赣府发 ［2015］20号文、赣财债［2016］93 号文、赣发［2017］5 号文等。各设区市政府也分别制定出台了推进PPP工作的政策文件。

同时，江西建立了省、市、县三级PPP项目储备库，并择优推介。根据江西省发改委信息显示，截止2017年10月已组织推介发布了五批PPP示范项目。2015年向社会推介发布328个。2016年第一批推介省级PPP示范项目52个，总投资881.3亿元；第二批传统基础设施领域PPP推介项目33个，总投资333.5亿元。2017年4月，第一批推介44个传统基础设施领域PPP示范项目，项目总投资335.85亿元，涵盖交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等多个领域。

在各级政府的大力推动下，江西PPP发展迅速，但总体规模在全国处于中间位置，小规模项目较多，落地率相对较低。截至2017年6月末，江西省入库项目380个，项目总投资金额2216.47亿元，入库项目数在全国排名14位，占全国的2.8%，项目总金额全国排名23位，占全国的1.35%，单个PPP项目投资金额（5.8亿）相当于全国平均水平（12亿）的一半。［2］落地率为26.36%，落后于全国34.2%的平均水平。

三、江西特色小镇建设应用PPP模式的发展策略

（一）优化顶层设计

1.坚持绿色引领

2016年2月，***总书记视察江西时强调，“绿色生态是江西最大财富、最大优势、最大品牌，一定要保护好，做好治山理水、显山露水的文章，走出一条经济发展和生态文明水平提高相辅相成、相得益彰的路子，打造美丽中国‘江西样板’”。必须坚持绿色共赢的理念，以绿色发展引领项目建设，实现经济效益、社会效益、生态效益并举。

第一，将“生态+”理念融入特色小镇定位与发展。特色小镇要求小镇建设、产业发展与周边自然环境相协调，在进行小镇规划时，必须把 “生态+”理念融入到产业定位和产业发展中，结合江西地域特色、生态特色，立足新经济等转型升级因素，培育和打造具有竞争力的特色产业。

第二，抓好特色小镇的环境治理和生态修复子项。特色小镇的环境治理和生态修复等绿色项目具有投资大、周期长、技术复杂、影响面广等特点，必须探索环境治理新模式、创新生态文明制度供给，补齐环保短板，保证特色小镇的绿色、健康发展。

2.明确建设诉求

现在有一些地方仍将PPP模式视为单纯化解地方债务风险的工具，或者轻易决定PPP项目的交易结构和投融资成本，导致项目失败；一些特色小镇项目既没有稳定的现金流，也没有明确的商业模式。要保证特色小镇PPP项目的顺利进行，必须明确项目的建设诉求。

第一，通过PPP理顺特色小镇建设中政府与市场的关系。特色小镇建设特别强调 “使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的原则，必须让PPP成为理顺政府与市场关系的一个契机，使市场在小镇的培育和营造上面起决定性作用，政府着重做好规划引导、服务供给，从而适应国内外经济社会环境的不断变化、顺应技术和商业模式的变革潮流。

第二，把PPP作为实现特色小镇可持续发展目标的重要手段。2015年9月，联合国全体成员国在纽约正式签署可持续发展目标，并认为PPP可有效解决政府缺资金缺效率的 “两缺”问题，更好地提供公共产品和公共服务，助推实现人类可持续发展目标。2016年，国家发展改革委将联合国积极推进可持续发展和以人为本的PPP理念引入中国。必须依托PPP模式，将发展公共治理、推进脱贫攻坚、促进协调发展的理念贯穿特色小镇建设过程中。

第三，运用PPP模式构建基于市场化的投资回报机制。特色小镇强调的是产业、文化、生态、社区等多要素整合，需要利用专业化的手段解决地方政府在资金、人才、技术、能力等多方面难题。因此，特色小镇PPP项目必须站在全域统筹的高度集中打包实现PPP运作，通过建立基于市场化的投资回报机制，建立合作伙伴关系来整合、优化资源，逐步实现带动有效投资增长、推动区域经济发展、惠及民生福祉等多重目标。

3.强化契约精神

政府和社会资本能否在长时间的合约期内保持稳定、良好的合作关系至关重要，因此契约精神是特色小镇PPP项目成功与否的关键一环。《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见 （2016年11月4日）》特别强调，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。

第一，在PPP项目的推进过程中，政府若利用行政权力对项目进行干预，将会导致合作双方不平等，造成社会资本的巨大损失。因此，必须在政府与社会主体的合作中强调平等、自由、诚信等观念，形成以民商为基础、以社会为本位的平等合作关系。

第二，合约是契约关系的一种具体呈现，必须构建政府与社会主体共赢的PPP条例，既要对项目建设内容进行详细约定，保障各方合法利益，也要将各类不确定性因素进行规范，对各类违约行为进行约定，把风险降到最低。

第三，合约双方对合约的履行情况决定PPP项目的成败。政府与社会主体均可能在合作中出现违约现象，如社会资本可能在建设中途退出，政府可能超出权限范围干预项目运行等。必须加强对履约行为的管理，建立市场化的约束机制，保证项目的顺利进行。

4.健全配套支撑

特色小镇发展到现在不过两三年的时间，特色小镇PPP项目处于初步探索阶段，具有很多的独特性和不确定性，必须依靠制度保障，明确权责利，避免不合法、不合规的操作，将项目做实。

第一，在政策允许的情况下，不断建立完善匹配本地特色小镇PPP模式的地方性法规，构建争议解决机制和契约性安排，如地方条例、项目指南、示范性合同等，保证政府与社会资本合作的长期稳定性。

第二，建立标准化的操作程序和运作流程，通过项目经济状况、投资效益等进行合理评估，减少行政干预，提高审批效率，并通过高效、可行的政府管控体系减少技术风险，保障公共利益。

第三，加快构建智力支持体系，一方面要继续加快对全省各级财政及相关部门的工作人员的专项培训，加大人才引进或雇佣专业咨询人员，构建一支既精通业务又具有实操经验的复合型人才队伍；另一方面要继续扩充省级政府和社会资本合作 （PPP）咨询服务机构和专家库，并建立能进能出的通道，以内生动力不断提高咨询服务机构和专家库的含金量，积极发挥第三方的专业优势。

（二）平衡收益风险

1.优化合作范围

第一，特色小镇的各子项对合作的需求程度不一，如基础设施和公共服务设施项目是最迫切需要社会资本参与的领域，土地投资以及产业发展则属于不缺资金的项目。而特色产业是特色小镇的最强基因和发展基础。因此，必须突破基础设施的限制，将PPP模式应用到特色小镇的产业发展上，通过捆绑打包形成一体化运营建设方案，从而发挥规模效应，提高项目对社会资本的吸引力。

第二，能够采用PPP模式的项目必须可以产生直接收益，而且规模较大、运营期较长，因此并非所有特色小镇项目都适合用PPP模式。所以需要对特色小镇各个子项进行识别，判断其是否适宜PPP模式，进而纳入具体的合作协议，并灵活应用多种PPP实施方式，制定最优组合方案。

第三，特色小镇建设涉及的前期工作程序复杂、工期紧张，而且可能面临大量的土地拆迁工作。因此可以采取项目前期拆迁及其他工作和社会资本招商同步进行的方式，先行组建项目公司作为项目法人推进项目，在社会资本通过公开招标的方式入场之后，按照有关法律、法规和投资协议进行股权转让，将其变更为由社会资本控股、政府方出资代表参与的特殊目的公司SPV。

第四，采用多阶段竞争性磋商的方式选择合作伙伴，促进各个社会资本方充分利用自身优势和经验，充分考虑风险，降低投标报价，从而使政府节约未来可能出现的付费成本，并积极吸取社会资本方的技术和管理经验，逐步形成政府和投资人的共识。

2.兼顾多方利益

特色小镇的开发和建设具有公益性和商业性双重属性。一方面，特色小镇的建设依托于当地的自然生态、历史人文等公共资源，其发展的根本目的也是以人文本，这决定了特色小镇的公益属性，公共产品或服务不能定价过高。另一方面，特色小镇发展的基础与核心是打造特色产业，特色产业的发展注重通过市场化的运作实现盈利，并形成规模效益；同时特色小镇PPP项目的盈利回报能否匹配社会资本的预期收益率是社会资本选择是否参与特色小镇建设的核心指标，此为特色小镇商业性的一面。故此，必须明确社会资本的收益空间和回报机制，平衡社会资本、公众和政府之间的收益。

第一，合理的收益水平和定价机制是平衡各方收益的重要环节，必须结合具体项目的公共服务质量、运营效率、社会公众满意度等情况，设定一个长期相当于社会平均利润率范围的合理收益水平，既减少政府财政支出、公众使用支出，又保证社会资本的收益。

第二，依据绩效评价结果，综合考虑建设成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等合理因素，实行动态调整的收费定价，考虑引入 “价格上限”、“成本包干”、“市政服务定价挂钩CPI”等价格制定和调整方式，形成长期稳定的投资回报预期。

第三，在特色小镇整体规划层面探索盈利模式，制定多元化的投资回报机制。一是按照不同子项设置不同的回报机制，如在生态修复和环境治理子项中建立按环境绩效付费机制；将可提供公共服务的项目，打造成使用者付费的项目等。二是创新政府资金补贴方式，在约定财政补贴年限、金额的基础上，保持价格杠杆的动态性。三是根据特色小镇产业、文化、生态等方面的特殊性，强化社会效益及其衍生效益，最大限度发挥特色小镇的品牌影响力。

第四，为特色小镇建设制定动态精细的绩效评价体系。要分阶段、分类型的建立可调节的子项考核标准和项目整体绩效标准体系；要将绩效考核持续、动态地贯穿在特色小镇 PPP项目建设的全过程中；要综合整体绩效考核和各子项绩效考核情况作为付费依据。

3.做好风险防范

特色小镇PPP项目存在复杂多变的风险，必须按照风险分配优化、风险利益对等和风险可控等原则合理分配项目风险。

第一，要强化风险识别能力，对项目全生命周期内的多维度风险进行分析，充分结合项目实际和市场测算，合理划分风险并设计防范措施。特色小镇建设中还有很多不同于其他PPP项目的风险，比如征地拆迁、转移就业、异地扶贫搬迁等，工作量大、协调难度高，对工期影响具有不确定性，需要根据实际情况进行合理划分、防范。

第二，严格来看，PPP模式形成的建设项目本质是政府给予投资者远期承诺的或有债务，将政府一次性财政支出转化为长期的财政支出。如果PPP项目规模过大或地方政府财政薄弱，则很可能会给政府造成潜在财政风险。因此，一要结合财力状况做出预算硬约束，将远期承诺按照同期国债收益率折现，作为政府或有负债纳入负债总规模中进行上限控制，防止项目风险转变为财政风险。二要提高财政的规划性和可持续性，加快从以往单一年度预算收支管理逐步向中长期财政规划和资产负债管理转变。三要以项目公司为主体进行项目融资，相关风险由社会资本股东方承担，政府不承担融资风险、不增加债务。

第三，虽然PPP项目合同条款对风险进行了分配，但政府和公众仍然是特色小镇的最终拥有者、建设者、受益者，也是所有风险的最终承担者。同时，政府也是SPV的股东，项目的实施状况直接影响到政府的利益。因此，必须形成风险共担责任共负的意识，在项目进展遇到困难的时候，要主动和项目公司、社会投资方共同协调解决，化解风险。

（三）创新融资方式

1.提供支持政策

第一，对已入库的PPP项目，要根据项目的实际情况安排前期工作经费，保障项目实施机构开展实施方案编制、项目报告编制、项目绩效评价等工作的资金需求。对已经通过评价和财政承受能力论证的项目，在正式实施时将项目全生命周期内的政府付费支出纳入财政中长期规划，确保项目运营的可持续性。

第二，为充分发挥社会资本在运营管理中的技术专长和管理优势，可建立对特色小镇PPP项目的运营考核奖补机制，按考核结果实行分档奖励。鼓励金融机构提升PPP融资服务能力，可以对成功提供融资支持、债券承销等服务的金融机构安排一定的补偿奖励。

第三，要争取国家开发银行［3］或农业发展银行［4］的放款支持，并积极申请中央财政对特色小镇的奖励、国家专项建设基金［5］，以及财政部的“以奖代补”支持［6］，做好奖励资金审核拨付的组织和协调工作。

第四，鼓励金融机构创新融资管理方式和融资产品，充分运用商业银行贷款、信托、基金、理财、保理融资、融资租赁、发行债券等融资方式、金融工具，建立多元化的项目融资渠道，根据项目建设内容匹配相适应的融资方式，如在建设期采取商业银行贷款、融资租赁、直接融资等方式；在运营期通过资产证券化等方式拓宽融资渠道。

2.探索产融结合

第一，特色小镇PPP项目是一个区域开发工程，引入金融机构有利于特色小镇PPP项目的获取和执行，且国家已明确鼓励社会资本邀请有意愿的金融机构进入项目磋商进程［7］。金融机构参与特色小镇建设的一种方式就是与其他社会资本组建联合体，参与设立项目公司，成为项目公司的股东，深入参与项目建设运营，最后通过政府回购或股权转让退出。

第二、用好政府产业引导基金为特色小镇发展引入创新项目。目前我国政府引导基金主要集中在东部地区，但随着国家相关政策的倾斜，引导基金开始向中西部地区扩散，如2017年江西设立了首支千亿元级的发展升级引导基金并实现“三落地”［8］。我国引导基金的主要运作模式有阶段参股、跟进投资、投资保障及风险补助等，在运行中，要积极运用权力清单、负面清单、违约回购份额、合伙协议约定等市场化手段。

第三，PPP证券化对于盘活存量资产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目建设具有重要意义［9］，其本质是将未来收入现值化。要将特色小镇PPP项目底层资产进行标准化处理，并按未来收益的期限分阶段实施证券化；要建设相对应的信息披露管理办法，对股东减持动机进行识别；要积极引入各类基金，如证券投资基金、不动产投资信托基金等。

3.对接“互联网+”

将 “互联网+”因素引入特色小镇PPP项目，有利于降低特色小镇的融资成本，也有利于互联网金融行业的健康发展。当前互联网金融与PPP模式相结合最常见的合作方式就是P2G（private to government），即通过互联网金融渠道为政府PPP项目进行融资，让闲散的小额民间资本能够参与门槛极高的PPP项目。

第一，虽然PPP项目有政府信用背书，P2G的收益能够保持长期稳定，但比起其他的互联网金融产品并不具有优势，在PPP与互联网金融发展均不成熟的情况下，吸引力相对较弱，面临较高的流动性，因此现阶段这种方式只能作为项目融资的一种补充。

第二，要积极引导互联网企业打造综合融资服务平台，充分利用互联网金融企业可以在没有抵押物的情况下实现融资的特性，在PPP项目前期引入互联网企业做融资导入，在做到有股权质押或资产质押后，再吸收传统的金融机构进驻，构建一个融资生态圈。

第三、以“互联网+”为依托，构建基于大数据的金融征信体系，在现有法律框架和监管体系下实现互联网金融业务规范化，不断提升互联网金融企业的管理水平和履约能力，降低互联网金融+PPP的合作风险，探索更多的合作方式。

［1］财政部PPP中心.全国PPP综合信息平台项目 库 第 8 期 季 报 ［EB/OL］.http：//www.cpppc.org/zh/pppjb/5886.jhtml.

［2］财政部PPP中心.全国PPP综合信息平台项目 库 第 7 期 季 报 ［EB/OL］.http：//www.cpppc.org/zh/pppjb/5422.jhtml.

［3］国家发展改革委，国家开发银行.《关于开发性金融支持特色小 （城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》（发改规划 ［2017］102 号）［EB/OL］.http：//www.gov.cn/xinwen/2017-02/08/content_5166536.htm#1.

［4］住房城乡建设部，中国农业发展银行.《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》（建村［2016］220 号 ） ［EB/OL］.http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/201610/t20161014_229169.html.

［5］住房城乡建设部，国家发展改革委，财政部.《关于开展特色小镇培育工作的通知》(建村［2016］147 号)［EB/OL］.http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/20160 7/t20160720_228237.html,2016.

［6］财政部.《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》(财金 ［2015］158 号］)［EB/OL］.http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201512/t20151217_1618396.html.

［7］财政部.《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金 ［2014］112号）［EB/OL］.http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/20 1412/t20141204_1162961.html.

［8］林雍.变“输血”为“造血”——财政金融改革激活一池春水［N］.江西日报，2017-9-22(A1).

［9］国家发展改革委，中国证监会.《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资［2016］2698号 ） ［EB/OL］.http：//www.ndrc.gov.cn/gzdt/201612/t201 61226_832633.html.