从权力运行视角透视权力腐败成因

李　凤　王彦辉

从权力运行视角透视权力腐败成因

李凤王彦辉

［提要］权力腐败是权力行使滥用权力或者偏离公共职责，借职务之便获取个人的特殊利益，从而使国家政治生活发生病态变化的过程。梳理我国的权力腐败特征，从权力运行过程视角透视腐败成因问题，对于权力运行的过程治理有着积极的意义。

权力运行；权力腐败；过程治理

不受制约的权力难免腐败，绝对不受制约的权力有可能绝对腐败；如果只拥有权力而不承担责任，只行使权力而不接受监督，每一个权力主体都有可能成为潜在的法律破坏者，而每一个公民都有可能成为这种破坏行为的受害者。正如孟德斯鸠在《论法的精神》中所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方为止。”纵观古今中外，腐败都是权力运行失控、失衡所致。“腐败的根本是权力的腐败”。权力腐败是权力行使主体滥用权力或者偏离公共职责，借职务之便获取个人的特殊利益，从而使国家政治生活发生病态变化的过程.梳理我国的权力腐败特征，从权力运行过程视角透视腐败根源问题，对于权力运行的过程治理有着积极的意义。

一、权力腐败呈现出系统性、塌方性特征

现有条件下，公共权力通过公众的代表来间接集中行使，这就导致了权力所有者与权力使用者分离，从而必然产生了权力腐败的可能性。同时我国长期以来的政企不分，社会生产关系在自我调整和完善中还充满着矛盾，一些国计民生的重要生产资料要素的配置权却仍然被政府部门掌握，这就很容易出现经济利益的寻租活动，尤其是某种特权与经济利益结合时进一步导致了权力腐败活动的升级和蔓延。［1］权力运行过程中的权力行使人，往往自上而下的参与腐败活动。不少地方和领域的腐败问题呈现出系统性、塌方式的典型特征：

（一）系统性腐败

腐败涉及系统内各部门。一是从横向来看，目前查处的案件中从省到下属各层级的基层单位。查处的领导干部涉及往往从高级领导干部到普遍工作人员。二是从纵向来看，会涉及工作的各个等环节都爆发了腐败问题。干部选拔任用方面买官卖官、任人唯利、干部档案作假，带病提拔、人资人岗分离等问题突出。

（二）塌方式腐败

一是窝案现象突显。一个单位、一个部门为同一项目或被同一行贿人拉下水，互相包庇，互相遮掩，形成窝案、串案、群体作案。行贿人对决策者、主管者、具体承办者分别行贿，案发后涉案人员连锅端，出现办理一件、查处一窝的现象，使贪污、贿赂等职务犯罪逐渐向群体方向发展。

二是系统内关联作案现象明显。腐败案件，其中较大比重为系统内关联作案，从上到下形成了相互交织，利益输送的链条。这些盘根错节的人脉关系，利益关系，交织成少数领导干部为核心，部分干部为节点，相互独立又紧密联系的腐败共同体，相互提携，相互关照，牟取私利。

二、权力制约视角透视腐败成因

防止权力失控所引发的腐败问题的治本之策是权力制约，权力制约的内涵包括两个方面：一是权力的管理和控制，二是权力行使的监督与约束。［3］综观新近发生的腐败案件，从发生腐败案件的原因来看，既有少数干部理想信念动摇、法制观念淡薄等主观原因，也有体制机制严重落后等客观原因。但不管是塌方式腐败还是关联性腐败，最为核心的问题还是权力没有受到有效的制约监督；权力边界模糊，权力过于集中且运行透明度不足，权力没有被关在制度的笼子里，以至于出现了较为严重的权力失控现象。正如某些领导在忏悔时所说，要想治理腐败，就要削减领导干部手中的权力，对权力进行制约监督。从权力运行过程梳理权力腐败的成因，对于权力腐败的过程治理有着积极的意义。

（一）权力确定存在随意性，权力运行错位

依法确权是权力正确运行的首要前提。遵循“行政合法性原则”和“职责法定”原则，依照法律法规，对权力加以规范和确认。同时明确权力的边界，规范、简化、细化、量化自由裁量权，确保权力不缺位、不越位、不错位。而工作实际中一是权源不清，权力设立存在随意性，一些单位的行政权力缺乏法律依据，或仅仅来源于“红头文件”；二是权力内容不够明确，权力边界不够清晰。存在厅机关处室之间、厅与所属单位之间职责交叉的问题；自由裁量权有待细化；三是没有形成明确的权力清单。没有通过法定程序对权力进行系统审核并形成可供执行的责任清单。

（二）权力配置失衡，权力运行异化

权力结构合理是预防权力滥用的基础。科学的配置权力是权力运行的关键，通过对权力进行科学分解和配置，形成决策权、执行权、监督权相分离的权力制衡机制。在交通运输实际中，一是在权力配置方面，主要问题集中在权力配置过分集中，分权不够，决策权、执行权、监督权尚未形成有效制衡。如很多部门大多权力过于集中，特别是党政“一把手”拥有人权、财权、物权、审批权，权力过分集中一个部门或单位的主要领导。二是在权力的分级配置中，放权不够。

（三）制度结构不均衡，体系不完善，权力运行失范

权力的边界需要制度予以界定，制度是限制权力的利器。据哲学人类学的研究结果，人人都有“干坏事的天性”，如果是依靠个人“廉洁自守”的品质，而不是依靠制度约束权力，是根本不可能的。［2］针对权力运行的关键环节建立健全各项规章制度，用制度规范权力，同时形成有效关联和整体闭合的制度体系是制度限权效能发挥的根本。一是缺少系统的约束权力的制度体系，制度内部尚未形成无缝衔接、前后关联、无懈可击的制度约束网络。二是制度 “稻草人”、“橡皮泥”、制度空转现象普遍或者只是选择性执行。

（四）权力行使不够公开透明，权力运行封闭

阳光用权，可以增强政府工作的透明度，便于群众监督，减少暗箱操作。从而规范领导干部的从政行为，规范权力运行，防止权力滥用和权力寻租，从源头上防止腐败。实际存在着一是公开范围不够。重点领域的公开程度不够。二是公开形式单一。公开形式有待丰富，信息公开与办事公开相结合不足。三是公开缺乏常态化。对于长期项目的公开，没有做到定期公开，公开流于形式，广度和维度有待加强。

（五）合力监督整体功能弱化，权力运行失控

监督是保证权力健康运行的有力屏障，多种监督主体有机协同，形成监督合力是监督效能发挥的前提。当前，存在的主要问题有：一是合力效应不凸显。一些监督主体监督弱化乃至“空白”，监督力量缺乏有机整合，人大政协监督相对弱化，甚至呈现“空白”状态，行政、纪检、审计等监督的结合不够；二是各种监督力量之间的协同关系尚未理顺,监督主体如何分工不甚明确、不甚合理,造成监督盲区，没有形成对权力运行全方位的监督；三是监督方法和监督措施滞后。偏重于事后的追惩性监督,忽视了事前预防性监督及事中的过程性监督，基本是“马后炮”式的监督，没有形成对权力运行的全过程监督；四是纪检监察体制仍未理顺、纪检监察机构不完备，没有形成有力监督队伍。

（六）惩治机制滞后，力度不够，权力运行缺乏威慑

对于滥用权力的严厉惩戒是防控腐败工作重要的治标举措，为治本工作赢得时间，营造氛围。建立健全惩罚体系并得以有效实施，并形成强大震慑效应，对于防控腐败具有重要的意义。当前，存在的主要问题有：一是惩治体系还不够完善。责任追究制度，纠错问责机制有待完善。权力运作痕迹管理制度、快速发现启动处理问题机制有待探索。二是惩戒力度有待进一步加强。还有一定腐败存量有待依纪依法严肃查处；系统部分部门和单位对一些违纪行为制止和查处的力度还不够严厉，主要领导干部担心查处会损坏单位形象、丢了领导面子，仍存在大事化小，小事化了的错误意识，在查处中“失之于宽,失之于松,失之于软”的现象仍然存在。而一些纪检监察机构在处理违规违纪干部时，仍在一定程度上受制于主要领导影响。

探究腐败问题的原因，主观上是一些领导干部放松世界观改造，背弃党的理想和宗旨，私欲极度膨胀的必然结果；客观上主要有管理体制、机制不健全，给一些人谋取私利，搞权钱交易提供了可乘之机。遏制腐败核心问题是要对公权力进行制约监督和管控，从源头上把制度的“笼子”织密、编牢、扎紧，努力形成不敢腐和不能腐败的长效机制。加强权力腐败的过程治理，从权力确定、权力配置、权力使用、权利约束、权力监督和权力惩戒等环节对权力运行全过程进行进规范和管理约束。

［1］黄建军.转型期我国权力腐败制约机制的构建［J］.延安大学学报（社会科学版），2012，（4）.

［2］竹立家.用制度遏制权力腐败［J］.理论学报,2013, (3).

［3］吴红.权力制约：预防权力腐败的路径选择［J］.社科纵横,2012,(11).

［责任编辑：刘忠林］

李凤（1981—），女，中共交通运输部党校教学部第一教研室助理研究员，研究方向为党的建设及干部教育培训研究；王彦辉 （1979—），男，交通运输部管理干部学院人事处，经济师，研究方向为人力资源。（北京101601）