如何真正实现义务教育免试就近入学

陈东升　王永丽

小学升入初中免试就近入学工作（以下简称小升初）一直是人民群众关心、关注和热议的话题。为进一步贯彻落实《义务教育法》关于适龄儿童、少年免试就近入学相关规定和党的十八届三中全会要求，完善小升初制度，2014年伊始教育部下发了《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》和《关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》。为此，本刊就小升初及义务教育入学相关问题专访了教育部基础教育一司王定华司长。

一、 贯彻落实十八届三中全会精神的具体举措

1.《意见》和《通知》的出台是深入贯彻落实党的十八届三中全会、深化教育领域综合改革的具体部署，请您谈谈下发这两个政策文件的有关考虑。

王定华：党的十八届三中全会要求全面深化教育领域综合改革，推进义务教育免试就近入学，破解择校难题。出台《意见》和《通知》是教育系统贯彻落实十八届三中全会精神的具体举措，是推进国家教育治理体系和治理能力现代化的必然要求，是深入开展群众路线教育实践活动的重要成果，是建设为民、务实、清廉政府的具体行动，也是努力办好人民满意教育的生动体现，具有重大现实意义和深远历史意义。

《义务教育法》规定适龄儿童、少年免试就近入学。对如何贯彻实施，没有具体规定。小升初政策是做好义务教育免试入学的关键，关系千家万户，备受瞩目，一直是义务教育工作的重点和难点。在各级党委和政府的共同努力下，经过持续推进义务教育均衡发展，大力规范办学行为，小升初基本保持了平稳有序。但是，由于优质教育资源分布尚不均衡，调整需要时间，利益诉求多元，仍不同程度存在义务教育择校问题，影响了社会对教育的满意程度，不利于社会的和谐稳定。

《意见》和《通知》就是针对这些问题出台的。指导思想很明确，就是要进一步严格执行《义务教育法》规定，按照《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》和《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》要求，在加快均衡发展义务教育的同时，综合施策、突出重点、着重规范；就是要进一步明确小升初划片入学模式、对口升学流程、入学办理方式、信息公开办法，落实各级政府和教育部门职责，强化工作监管和社会监督；就是要全力推进权利公平、机会公平、规则公平，全面提高小升初工作水平，不断提高人民群众对教育工作满意程度。

2.了解了背景，请简要解读一下《意见》和《通知》主要内容和两个文件之间的关系。

王定华：《意见》是面向全国的。其主要内容如下。一是合理划定招生范围。明确县级教育行政部门要在上级教育行政部门指导统筹下，根据适龄学生人数、学校分布、所在学区、学校规模、交通状况等因素，按照就近入学原则依街道、路段、门牌号、村组等，为每一所初中合理划定对口小学。二是有序确定入学对象。明确划片后，为每个初中确定入学对象（生源）的具体方式，允许各地根据实际采取对口直升和随机派位两种方式安排小升初升学。三是规范办理入学手续。要求县域内初中新生入学手续办理工作要在同一时段进行，学生及父母或其他法定监护人持省级教育行政部门规定的有效证明办理入学手续。四是全面实行阳光招生。提出实行阳光招生的具体要求，强调最大限度公开每所初中划片范围、招生计划、程序时间、招生结果等相关信息。五是逐步减少特长招生。要求弱化个人兴趣爱好及特长与招生入学挂钩，逐步减少特长生招生学校和招生比例，到2016年经省级教育行政部门批准招收特长生的学校所招收的特长生比例应降到5%以内，没有特长生招生方式的地方不再增设该方式。六是做好随迁子女就学。要求省级教育行政部门依法制订外来务工人员随迁子女初中入学的政策措施，县级教育行政部门具体做好实施工作。坚持深化改革，分类推进，区分城市规模妥善解决外来务工人员随迁子女小升初问题。义务教育是基本公共服务，提供义务教育是政府的责任。根据《义务教育法》确定的管理体制，《意见》要求小升初组织实施的每个环节均由县级教育行政部门主导进行。

《通知》是聚焦19个大城市的。我们按照突出重点、分类指导的原则，在《意见》基础上做出了《通知》。要求其2014年制定完善进一步规范义务教育免试就近入学的方案，明确时间表和路线图。这19个重点大城市是指4个直辖市、5个计划单列市、10个副省级省会城市。这些城市的义务教育招生入学问题更受关注。《通知》明确要求，2014年各重点大城市要在义务教育招生入学方面采取切实举措，标本兼治，破解择校难题。到2015年，19个大城市所有县（市、区）实行划片就近入学政策，100%的小学划片就近入学，90%以上的初中实现划片入学，每所划片入学的初中90%以上生源由就近入学方式确定。逐步减少特长生招生学校和招生比例，到2016年经省级教育行政部门批准招收特长生的初中学校所招收的特长生比例降到5%以内。没有特长生招生方式的省份不再增设该方式。到2017年，19个大城市95%以上的初中实现划片入学；每所划片入学的初中95%以上的生源由就近入学方式确定。组织考试及与入学挂钩行为得到杜绝，与择校有关的乱收费得到根治。

二、“不让孩子输在起跑线上”是误区

3.家长较为普遍的想法是让孩子能上当地最有名的小学和中学，想方设法不让孩子输在人生起跑线上，为此不惜经济代价、不顾路途遥远。请问按照少年儿童身心发展规律和人才成长规律，如何为孩子选择学校才能更有利于孩子的健康成长？

王定华：科学、明晰、便利的义务教育免试就近入学制度是有利于少年儿童健康成长的制度设计。就近入学不仅能确保少年儿童充足的睡眠时间、有利于他们的身体发育，而且也有利于保障少年儿童上下学交通安全，还避免了路途较远和因住校不利于亲情培养等问题。

我们也看到，一些家长为了“不让孩子输在起跑线上”，想方设法为孩子择校，上所谓的小学、初中名校。其实，人生犹如长跑，起步快慢并不能影响一生发展。很多家长被“不能输在起跑线上”的说法裹挟，过早地让孩子接受升学竞争的压力。橡皮筋绷得太紧不持久，孩子们压力过大没后劲。

对于个体的成长之路而言，重要的不是起跑是否领先，而是能否遵循少年儿童身心发展的规律和教育规律进行设计。首要的是保证孩子的身体健康，如果没有身体健康，其他方面的发展和人生理想就无从谈起。比如说，保证孩子充足的睡眠时间是他们健康成长的重要条件。现在有些父母不顾路途遥远而择校，使孩子睡眠不足，这样做不利于孩子的健康成长。

我们提倡家长关心孩子要科学适度。要真正了解自己的孩子，走进自己的孩子，了解一点心理学和教育学方面的知识。让孩子学会如何和别人友好地交往，如何正确地表达自己的意见，如何学会思考、学会解决问题的基本方法，如何养成良好的习惯，这才是家长不让孩子输的东西。这也是少年儿童成长和社会化过程中所必须的。

三、利用信息化手段提高管理能力和效率

4.《意见》提到要充分利用全国中小学生学籍信息管理系统组织实施相关工作，《通知》特别强调各重点大城市的小学升入初中免试就近入学报名工作要在网上进行，请谈谈提出这一要求的意图。

王定华：建设全国联网的中小学生学籍信息管理系统是教育管理信息化的重要举措，是推进教育治理现代化的时代要求，是提高学籍管理科学化水平的重要保证。因此，按照中央领导要求，我们下大决心、花大功夫基本建成了全国中小学生电子学籍管理系统。建设全国中小学生电子学籍管理系统的目的在于实施科学高效管理。在义务教育招生入学工作中用好信息化平台很有意义。

首先，使用电子学籍系统便于摸清底数，最大限度科学合理划定范围。目前，按照“一人一号”原则，全国所有中小学生信息已经入库。不需要再另行登记，区县教育行政部门就可以轻松获得小学毕业生信息。综合考虑初中招生容量，初中和小学之间划片的对应关系就非常明确了。其次，这些信息还可以应用到随机派位工作中去，作为派位的基础数据库。同时，由于实行“一人一号”，教育行政部门能够轻松了解学生的就学和流动情况，可以控制和学生无序流动。北京市从去年起，就开始大规模实行网上招生录取，有效控制了学生跨区县择校行为。当然，信息化和学籍系统的应用还有很大前景，比如学生资助、经费管理、就餐和乘坐交通工具管理服务等等，具体内容会不断增加，管理服务水平会不断提升。

四、免试就近入学的主要内容

5.我们知道，义务教育免试就近入学已推行一段时期了，这期间已经取得了哪些成效？文件的出台对这些地区的工作会不会有影响？

王定华：免试就近入学是《义务教育法》确定的原则，具体如何操作，我们指导各地结合实际进行了积极探索和实践。一些地方总体效果不错，河北、山东、辽宁、浙江、山西等地已经形成了相对稳定、成熟和有效的做法，北京、天津等大城市也有进展。

应当说，《意见》和《通知》与各地的实践密切相关。两年来，我们着力研究这些典型地区的做法。2013年，结合“减负万里行”和治理择校专项检查重点研究了山东济南、济宁，北京东城、西城，天津，以及河北石家庄的做法，提炼形成了小升初制度设计的内涵和规则。《意见》成文后，又反复征求各方面的意见和建议。正因为如此，大家一致认为，《意见》和《通知》可行性和操作性都比较强，其出台和实施将使《义务教育法》免试就近入学原则更好地落地生根、取得实效。

健全招生入学制度是个建设性问题。这些地区既提供了宝贵经验，同时也面临着探索和创新。《意见》和《通知》提出了学区化办学、分类指导解决随迁子女就学等问题，都需要进一步结合实际寻找具体的路径、方法和措施。我们希望以上地区在这些方面有新的建树和作为，再出新成绩、新模式、新经验。

6.“就近入学”制度设计的具体遵循是什么？

王定华：根据《义务教育法》规定，户籍或常住地都应视为“就近”。具体规定是：户籍所在地就近入学的，当地政府应该予以保证；父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。

文件贯穿以下8个方面。一是把坚持免试作为前提。二是把划片入学作为基础。三是把对口直升作为主渠道。四是坚持以人为本提供适度的选择性。五是把信息公开和社会参与作为保障。六是由县级教育行政部门主导全过程。七是把试行学区化办学作为重要配套举措。八是把推进均衡发展作为政策实施的基础。总之，既立足规范又强调发展，既强化公平又提供选择，既立足当前又着眼未来，力求构建权责清晰、标准明确、操作便利的制度。

五、如何有效落实免试就近入学

7.《意见》和《通知》在执行过程中会遇到哪些困难？就这些困难，教育部是否会有相应的应对措施？

王定华：深化改革涉及利益调整，当然会面临困难和问题。我们必须综合施策、系统治理。

一是深化均衡发展。就是大力均衡发展义务教育。义务教育以保障公平为基本价值取向，是面向每一个儿童的公益性、普惠性、保障性的教育，不是面向少数人的、培养尖子的教育。这一性质决定了义务教育必须均衡发展，不能把学校分为三六九等。所以教育规划纲要提出均衡发展是义务教育的战略性任务。要多措并举，通过改造薄弱学校、实行校长教师轮岗交流、试行学区化办学等举措，缩小学校之间的办学差距，为规范义务教育入学夯实工作基础。

二是规范健全相关制度。就是建立科学明晰的入学制度。按照两个文件要求，明确责任，抓好落实，教育行政部门“一把手”要负总责，分管领导具体负责，加强协调配合，建立科学有序、运转高效、公正透明的小升初工作机制。

三是治理不规范行为。就是要加大查处力度，对于在入学工作中组织笔试、面试或任何变相形式的考试、考核，抢夺生源和举办相关培训班，择校乱收费等违规行为决不姑息迁就，充分发挥惩戒的警示作用。我们已经基本建成了全国联网的中小学生学籍信息管理系统，将为我们的治理提供有力的支撑。

四是支持社会监督。就是要透明公开公正，让全社会都知道，征得全社会的理解、支持，广泛接受社会监督，让权力在阳光下运行。

六、就近入学会导致“学区房”升温吗？

8.《意见》和《通知》的贯彻实施，关键环节是如何划片。有人提出，貌似公平的就近入学却催生了教育“出身论”。划片入学的公平性，其实应建立在教育资源分配平均的隐性前提之上，没有这个前提，划片入学和户籍制度的操作模式几乎是同构的。不少家长担心《意见》和《通知》的出台将会引发新一轮的学区房涨价潮，甚至会把矛盾点提前到幼升小，请您谈谈对这个问题的看法。

王定华：如果教育资源分配和个别小范围地段挂钩，那自然就是所说的同构，结果便会被归入“出身论”，折射到市场上就成为了“学区房”产生的原因。如果教育资源分配特别是优质资源分配和所有的地段挂钩，那就是真正的机会均等。新政就是后者。也就是说，根据制度设计，每个片区都应有优质学校，无论学生住在哪，都拥有基本平等的通过派位进入优质学校的机会。同时，各地将会加强监督，让家长及各界代表参与等措施，保证整个入学过程的公正、公平和公开。

从长远看，我们追求的不是优质资源分配的机会均等问题，因为机会均等解决不了结果均等，还是要有孩子上普通学校。我们追求的是让每一个孩子上想上的学校，是结果的均等，是因材施教。所以，《意见》和《通知》强调，要办好每一所学校，办出特色。要不断完善校长、教师交流制度，试行学区化办学，推动学区内教育资源共建共享、均衡配置，缩小校际之间的差距，促进区域义务教育均衡发展，加快扩大优质资源的覆盖面，通过均衡学校办学水平，使大家都愿意就近入学，不再为进不了优质学校而苦恼。

关于“幼升小”，《通知》指导的是义务教育阶段所有招生入学工作，自然包括“幼升小”。如果治理小升初问题传导到了“幼升小”环节，则“幼升小”也应该按照小升初确定的流程和方式改进工作，确保基本公平，实现让人们满意的宗旨。

七、为什么要保留“特长生”

9.《意见》和《通知》规定，小升初要逐步减少特长招生，到2016年学校招收特长生的比例应降到5%以内。有家长认为这种方式治标不治本。因为5%的特长生比例比原来是少了，但还是留了个“小尾巴”，与其这样，还不如取消特长生的环节。对此，您是如何看待的？

王定华：免试就近入学，本意是根据义务教育的性质和少年儿童身心发展规律所确定的基本原则，是减轻学生的课业负担、促进学生全面发展、淡化基础教育竞争性色彩的导向性举措。我们鼓励孩子拥有特长、培养特长，为全面发展和未来幸福生活奠定基础，也希望不同年龄段的孩子能够按照自身发展规律健康、快乐地成长，但反对为了升学上各种课外培训机构、“硬拔”孩子的特长，反对“以特长择校”的现象，搞得孩子身心疲惫，加重孩子负担。所以，特长招生比率要加以限制，到2016年要控制在5%以内，并且规定招收特长生的资格必须由省级教育行政部门审批。如果完全取消特长生，就会陷入另一个极端，限制那些真正有某方面特长孩子的发展，也不符合素质教育的要求，不利于学生的个性发展。

八、如何提高“小升初”录取过程的公信力

10.有媒体称，小升初免试就近入学有可能出现雷声大、雨点小的现象，地方更有可能出现“上有政策，下有对策”的情况，那么，我们应该如何监督《意见》和《通知》能够真正落到实处？如何提高“小升初”录取过程的公信力？

王定华：为避免产生这些担忧的问题，我们需要从以下方面加强工作。一是造好制度的“笼子”。规范入学，阳光招生，让权力在阳光下运行，主动接受监督。二是培育有利于制度实施的“土壤”。通过改造薄弱学校、校长教师交流、试行学区化办学等举措，缩小学校办学差距，为规范小升初夯实工作基础。三是明确责任的“账本”。要求各级教育行政部门做好工作方案，抓好贯彻落实。“一把手”要负总责，分管领导具体负责，明确岗位职责，加强协调配合，建立科学有序、运转高效、公正透明的小升初工作机制。四是严惩违规的“案子”。要加大查处力度，决不姑息迁就，充分发挥惩戒的警示作用。

我们深知，《意见》和《通知》的贯彻落实，不是一件容易的事。需要各地政府和教育部门的认真响应，需要广大校长的严格遵守，也需要全社会的理解、支持、参与和监督。让我们共同努力，确保取得实效。

（责任编辑 甘 璐）