美国中小学差异化绩效责任制的提出和实施

白　华　白成宾

[摘 要] 随着基础教育改革的深入,美国联邦教育部针对原有绩效责任制呈现出的问题和不足,对其进行了制度性维护和修复,提出了以差异化原则为基础的绩效责任计划,需要在州一级层面付诸实施,对需改进学校进行针对性和全面性的改进。佛罗里达作为首批参与该计划的州,建立了比较完善的差异化绩效责任模式,在参与州中具有代表性,本文的研究和探讨具有一定的借鉴和启示。

[关键词]美国教育;差异化原则;绩效责任制;佛罗里达州

[中图分类号] G51 [文献标识码] A [文章编号] 1672-1128(2009)08-0044-04

一、美国差异化绩效责任制计划的提出

2001年1月8日,美国总统乔治·W·布什签署了《不让一个孩子落伍法》(No Child Left Behind Act,NCLB),在该法中突出强调绩效责任制在中小学校的应用,意味着对学校教育的结果承担责任。该制度在实施中,以学生参与州以及全国测试的学业成绩作为评价的依据,评估学校和学区的实际情况,以此对学校和学区进行奖励和惩罚,强调学区、学校的责任,这也是一种问责制,强调责任和权利的对等。随着绩效责任制的实施,2008年3月,联邦教育部宣布了一项《差异化绩效责任试点计划》(Differentiated Accountability Pilot Program),希望选取一定数量的州作为试点,在这些参与州里面实施差异化绩效责任制,强调对需改进学校进行差异化处理,明确这些学校没有得到改进的具体原因,再进行重新分类以及采取针对性的干预措施。

2008年在该计划中公布了申请的标准和资格,并且规定5月2日是各州申请该计划的最后期限。总共有17个州提交了申请,这些州包括:阿拉斯加州、阿肯色州、佛罗里达州、印第安纳州、路易斯安那州、马里兰州、新泽西州、纽约州、北达科他州、俄亥俄州、俄克拉荷马州、宾西法尼亚州、南卡罗来纳州、田纳西州、弗吉尼亚州、乔治亚州和伊利诺伊州。联邦教育部在2008年6月组织了一个同行评审小组,这些获邀参加的评审人员,主要来自于州和地方教育机构的专业人员,以及一些大学的学者,对各州所提交的申请材料以及实施计划进行评审。参考同行评审小组的建议之后,联邦教育部于2008年7月1日批准了6个州参与到试点计划中,预计在2008-2009学年将该计划付诸实施。这些参与的州有:佛罗里达州、乔治亚州、伊利诺伊州、印第安纳州、马里兰州和俄亥俄州。①

二、美国差异化绩效责任制的具体内容

NCLB颁布之后,美国在中小学教育领域建立起比较完善的绩效责任制,该制度是指有关教育系统的某些人员(教师、行政人员等)、某些机构(各级教育行政机构)、某些组织(各级学校)依据协定的条件履行完成工作的责任。②美国《教育周刊》对绩效责任制也提出了明确的定义,主要是指依据学生成就和其他指标评比学校或学区,向社会大众报告学校或学区的表现,以及基于它们的表现或进步施以奖惩。③差异化绩效责任制建立于原有的绩效责任制基础上,主要应用差异化原则,对学校采取区别化对待,对原有的制度进行变革和改进。差异化绩效责任制是指对低绩效学校进行差异化处理,帮助每个州对表现不佳的学校进行区分,明确哪些学校需要积极的干预,帮助学校改善目前的状况,哪些学校已经接近改进的目标,不需要进行大规模的干预。在具体实施中,让参与州建立与本州情况相符合的新绩效责任模式,对需改进学校进行区分,采取差异化处理的方式,允许参与州改变对学校进行干预的类型和力度,和具体的一些因素相配合,进行有针对性的改进。

NCLB对学校和学区的改进程序都有统一的规定,针对学校的改进主要包括五个阶段:(1)需改进学校——第一年;(2)需改进学校——第二年;(3)改造行动——第三年;(4)学校重组——第四年;(5)重组的完成——第五年。针对学区的改进主要有三个阶段:(1)地方教育机构改进——第一年;(2)地方教育机构改进——第二年;(3)改造行动。④差异化绩效责任制在上述过程中加入了一些新的元素,主要对原有的模式进行了一些变革,使得新模式更加富有灵活性和可操作性。在对低绩效学校进行改进时,在不同的阶段加入差异化处理的方式,可以在重组阶段,也可以在学校改进阶段,也可以在这些阶段都采用,对需改进学校的类型进行区分。例如,在对学校进行重组时,可以将学校划分为两种,即全面型改进学校——需要进行实质性的和全面的改革;针对型改进学校——需要采取针对性的干预措施。

三、美国差异化绩效责任制的具体实施

——以佛罗里达州为例

1.佛罗里达州参与差异化绩效责任计划的动因

佛罗里达州在原有绩效责任制实施中,对学校和学区的改进取得一定的成绩,在2006到2007学年间,学校达到适度年度进步(Adequate Yearly Progress,AYP)目标的比例,从29%上升到34%。但是,还遇到了一系列问题,需要对原有绩效责任制加以改进。这些问题包括:(1)佛罗里达州作为美国的第四大人口州,在学生的入学数量上比较多,学生在人群结构方面具有多样性,很多学生是少数族裔以及母语非英语的人群;(2)佛罗里达州在AYP目标达成评价中,有最小的个体单位,有一个相对较大的基数,因此在对学校进行评估方面,学生的分组数目较多,操作性过于复杂;(3)佛罗里达州在拟定学生学业成绩的年度测量目标方面,在精通水平达成上有一个相对较高的标准,致使实施结果方面不理想;(4)佛罗里达州仍然有很多需要改进的TitleⅠ学校,根据学校在2006-2007学年达成AYP目标的情况来看,目前该州1363所TitleⅠ学校中,有937所学校需要继续改进,达到69%的比例。⑤详见表1。

2.佛罗里达州着手建立差异化绩效责任制

为了解决上述问题,佛罗里达州向联邦教育部提交了申请计划,得到联邦教育部的批准,州教育部针对现有情况,着手建立符合自身特点的差异化绩效责任模式,并且将其付诸于实施中。佛罗里达州计划对原有绩效责任制进行了微调式变革,主要是为了鉴别那些低绩效学校,对这些学校进行有针对性的帮助和改进。该绩效责任模式融合NCLB所提出的绩效责任模式,以及佛罗里达州目前正在实施的绩效责任制度,依据一个或者更多的指标来纵向权衡学生分组的学业成绩表现,然后再决定采取有针对性的干预措施,以促进目前绩效责任报告制度以及学校改进程序的发展和完善。要实现的目标包括:(1)针对那些需要重组的学校,给予学校广泛的援助,以及对重组工作的进行提供指导,改进学校目前的绩效状况以及维持学校已经取得的成就;(2)针对那些没有进入重组阶段的学校,提供针对性、广泛的援助和干预介入,阻止学校进行全面的重组;(3)针对那些被鉴定为需改进的学校,但是在最近的表现中,能够脱离此状况的学校,提供有针对性的援助。⑥

3.佛罗里达州实施差异化绩效责任制的过程

(1)对需要改进的学校进行分类

佛罗里达州对需要改进的TitleⅠ学校进行纵向和横向分类。从纵向来看,一类是还没有进入到重组阶段的学校;另一类是已经超越改进阶段,并且已经进入重组阶段的学校。在需要改进并且需阻止其进行重组的学校类别中,主要包括那些正处于改进阶段1~3年的学校。而需要采取改造行动的学校类别,主要包括那些处于改进阶段4年及以上的学校。从横向来看,主要依据学校表现的等级水平,以及达成AYP目标的百分比,分为两类:学校类别一包括那些获得更高等级(C等及以上),以及至少达到AYP80%标准的学校。学校类别二包括那些获得D和F等的学校,至少达到AYP 80%的标准。⑦这种纵向和横向的分类,将学校所处的改进阶段与学校所学业成绩的改善情况相结合,有助于对学校进行差异化处理,见表2。

(2)对长期低绩效学校进行鉴定

为了鉴别那些需要进行重大干预的学校,佛罗里达州对学校进行进一步分类,对处于类别二以及需要采取改造行动的学校进行评估。主要依据下列标准,来评估学校从2003年以来,是否表现最糟,考察这些学校实际表现的下降程度。这些标准包括:(1)学校在近几年的学校评估中,获得D或者F等级;(2)学校在4年的时间里,获得两个F等级;(3)学校从2003年以来,在阅读和数学学科上,学生没有达到精通水平的比例;(4)学生在阅读和数学学科上,有70%或者以上的学生处于不能熟练掌握的水平。⑧对于低绩效学校的判断,只要符合上述标准中的任意3个,就会被鉴别为长期低绩效学校。

根据上述标准,还有结合学校在2006-2007学年达成AYP目标的情况,有13所学校被鉴定为长期低绩效学校,这些学校都需要接受来自联邦政府和州政府的指导和技术扶助。该州教育当局还需要对这些学校进行监控,重新审核其他的信息,进一步鉴别出这些学校有没有显示出任何改进的迹象。经过一系列复杂过程,州教育当局最后锁定了7所学校,需要采用重大的干预介入,之后,佛罗里达州的差异化绩效责任模式最终完成,如表3所示。

(3)对各类学校采取的干预措施

在建立最终的差异化矩阵图之后,佛罗里达州开始有针对性地对学校采取干预措施,这些干预措施的采用,将会根据绩效责任模式对于学校分类,采用差异化处理的方式。对于每种类别的学校,将会采取特定的计划,主要是一些支持性服务和干预措施。对于所有的学校,佛罗里达州将会采用NCLB授权的监控扶助、服务、选择机会以及合作形式,还有州所提供的连续性扶助,对不同类别的学校采取针对性的干预措施。表4为针对五类学校所采用的不同的干预手段,实施不同程度的改进活动。

四、结 语

差异化绩效责任计划的提出,以及相关制度的建立,意味着美国在中小学教育不断地加强绩效责任管理,此次试点计划的推行以及参与州建立差异化绩效责任模式,是对原有绩效责任制进行微调式的改动,不会对其进行根本性的变革。这种新模式的建立,使原有的制度变得更富有灵活性,更能结合学校改进的实际情况,也预示着绩效责任制的巩固和强化。该试点计划刚刚付诸于实践,对其成败与否下结论还为时过早,但是伴随着此次制度性的变迁,联邦政府在对绩效责任制的实施上下了很大的决心,给予州和学校更大的灵活性和自由度,逐渐将其推行下去。在实施的过程中,也会像以往一样,遇到若干类似的问题,例如,评价学校做出改进指标的有效性,绩效责任体制中各种主体拥有的权利和履行的责任的对等性,学校内部和外部绩效责任制的结合性,这些问题需要各级主体相互合作和配合,才能得以有效解决。

注释

①Department of Education.Secretary Spellings Approves 6 States Differentiated Accountability Prorosals[EB/OL].http://www.ed.gov/admins/lead/account/differentiatedaccountability/index.html.

②邱白莉:《当代美国中小学教育绩效责任探析》,中山大学出版社2003年版,第27页

③Education Week, Accountability, http://www.edweek.com/context/glossary/glossterm.cfm?glossid=4.2008-12-20.

④王俊景,傅松涛:《NCLB下美国K-12教育改革的新特点——绩效责任制的新发展》,《基础教育参考》,2004年第11期

⑤⑥⑦⑧ Differentiated Accountability Pilot Program:Floridas Proposal[EB/OL].http://www.ed.gov/admins/lead/account/differentiatedaccountability/dapstates.html

作者单位 北京师范大学国际与比较教育研究所,四川省眉山市洪雅县洪川二小

(责任编辑 王永康)