市管县体制的形成及其对中国城市体系的影响

叶涯剑　孟珈蒂

市管县体制的形成及其对中国城市体系的影响

叶涯剑孟珈蒂

［提要］在中国城市体系之中，市管县体制是最具中国特色的一种城市管理制度，这一制度经过将近半世纪的发展，在21世纪初达到其鼎盛期，同时对中国的城市体系也产生了巨大的影响，最为明显的一点就是促成了地级市这种类型的城市得到大发展，基本奠定了20世纪晚期至今中国城市体系的大体格局。

市管县；城市体系；中国城市；制度史

1949年之后中国城市行政等级体系的独特性，在于它构成了一种特有的“市管县”城市行政体系。人民共和国建国初期，曾在个别城市实行过市领导县的体制，但为时极短，据《中华人民共和国县级以上行政区划沿革（1949一1983）》记载，杭州市于1949年至1951年管辖过杭县；兰州市于1949年至1950年管辖过皋兰县；昆明市曾于1951年至1953年管辖过昆明县；重庆市于1951年至1952年管辖过巴县；贵阳市于1952年至1955年曾管辖过贵筑县，除此以外，1949年无锡市曾管辖过无锡县；徐州市管辖过铜山县；此后，北京、天津、旅大（今大连）、本溪等市先后实行过市领导县体制，当时实行市领导县体制的出发点是为了保证城市的蔬菜、副食品供应，因此，领导县的市仅限于部分直辖市、省会城市和个别大城市。［1］还不能称为一种普遍性的体制。

市管县真正作为一种全国普遍推行的城市行政体制正式形成于大跃进时期。当时认为市管县可以起到城市带乡村、市支持县的作用。1958年1月，江苏省所辖的上海、宝山、嘉定三个县划归上海管辖，此后无锡、常州、北京、上海等大、中城市自发跟进，到1958年年底，全国已有29个市管辖120个县级单位，几乎所有的直辖市、省会城市、大城市都实行了市领导县体制。至1960年年底，除京沪两个直辖市外，在24个省、自治区有50个省辖市（约占全国省辖市的75%）实行了市领导县体制，共辖县237个，约占全国县总数的1/7。［2］但市管县的第一次高潮来得快去得也快，1960年的经济困难使全国面临严峻的经济形势，城市不仅难以领导下属的县，甚至连自己的粮食供应也难以保证，市管县体制也就失去了经济基础，1961年，中央和国务院决定在全国停止推广市领导县体制，仅1961年一年内，全国领导县的市数就减少到了39个，市领导的县数（包括县、自治县、旗等）则由上一年骤减至132个，1961-1966年6年时间内，领导县的市数、市领导的县数平均每年分别减少4.2个和28.3个。［3］

改革开放之后，随着经济复苏，市管县体制得到大规模推行。中共中央［1982］51号文件发出了《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，并批准了江苏全省实行市管县体制，1983年3月，江苏省率先撤销原来的7个地区，全面推行市管县体制，形成历史上第二次，也是迄今为止最大的一次市管县体制扩张高潮。到1983年底，全国共有126个市领导517个县、5个自治县、9个旗、3个特区，代管8个县级市，平均每个市领导4.3个县。自此以后，市管县体制发展迅速，伴随着中国行政体制改革，分别在1985年、1988年和1994年前后形成数次小高潮，到1998年底，全国共有219个市领导876个县、49个自治县、10个旗、1个特区，代管292个县级市，平均每个市领导5.6个县，领导县的市、市领导的县分别比1983年底增加73.8%和126%［4］。

1999年，中共中央国务院以中发［1999］12号文件发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。［5］于是，在2000年形成了仅次于1983年的又一次市管县体制的高潮，一年撤销地区21个，领导县的市、市领导的县分别增加23个和156个，浙江、安徽、江西、山东、河南5省全面推行市管县体制，此后，1999年福建省、2001年陕西省和宁夏回族自治区、2002年广西壮族自治区、2003年山西省等省份都相继全面推行市管县体制，截止2005年底，除了30个自治州、3个盟、17个地区之外，全国283个地级市领导了1546个县级政区，约占全国县级政区单位总数的76.91%，人口占总人口的80%以上。［6］至此市管县的行政管理体制已经成为主导性的区域行政建制，地方行政管理层次由原来省、县、乡三级变省、地、县（市）、乡镇四级。

市管县体制的形成是中国城市发展史上的一个重要分水岭，在此体制下，兴起了大批的地级市，这一级别的城市是中国城市群体中历史最短的一个类别，如果追溯历史，在它之上的直辖市和之下的县都可以在前现代时期找到自己的原型，经历了长期的发展和演变，而地级市是新生事物，它出现在20世纪下半叶并在21世纪初进入大发展，从时间上来说并非偶然，这一阶段正是中国开始现代城市化进程，城市得到全面发展的时期，在国土空间全面城市化的背景下，地级市的兴起其实是国家在城市空间治理上追求平衡性的必然产物。

早在1980年代初，学界和政府就有一场关于中国城市化发展道路的争论，这场争论出现的时机正是中国开始改革开放，城市化进程得到市场化重启的拐点，体现了社会在面临城市化浪潮时的不安与迷惑，如果把城市规模作为城市发展的基准参照，这场论争基本上形成四种观点——大城市优先发展论、小城镇优先发展论、中等城市优先发展论和大中小城市共同发展论。应该说争论最终并没有得出什么明确的结论，似乎哪种规模的城市都有可以优先发展的理由和现实基础，也都有各自的缺陷和不足。最终以“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的表述制定的国家政策采取的也是模糊的立场，政策制定者自己也并不清楚究竟该如何走入即将到来的城市化时代。但城市发展的现实一步步给出了最终的答案，在进入21世纪之后，可以看到中等城市成为近三十年来中国城市化进程最大的受益者，它的具体形态就是上述的地级市，借助市管县这种特殊的城市行政体制，地级市成为占据全国城市化人口最大比重的城市群体，拥有了以前从未有过的政治、经济地位，而且随着经济发展，还有继续升级的可能，可见在“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的国家政策中，只有合理发展中等城市一条得到了实现，大城市不仅没有控制住规模，还不断膨胀，虽然所有的大城市都得到了极大的发展，有些甚至赶上了世界发达国家的水平，但也承受着诸多城市病的困扰，而小城市成为市管县体制下最为缺乏权力和收益的群体，在城市化进程中获益最少。也就是说，国家权力在以城市体系为基础进行分配的过程中，无意间达成了一种奇妙的空间平衡。

［1］浦善新，等.中国行政区划概论［M］.北京：知识出版社，1995.

［2］田穗生，等.地方政府知识大全［M］.北京：中国档案出版社，1994.

［3］浦善新，等.中国行政区划概论［M］.北京：知识出版社，1995.

［4］高岩，浦善新，等.中华人民共和国县级以上行政区划沿革（1949-1983）［M］.北京：测绘出版社，1988.

［5］中共中央，国务院.关于地方政府机构改革的意见［N］.人民日报，1999-01-05（1）.

［6］李晓玉.中国市管县体制变迁与制度创新研究［D］.武汉：华中师范大学，2008.

叶涯剑（1975—），男，华南农业大学公共管理学院社会学系讲师，社会学博士，研究方向为城市社会学、空间社会学、社会变迁与现代化；孟珈蒂（1991—），女，华南农业大学2014届毕业生。（广东广州510640）

广东省社科基金2011年青年项目“城市空间治理与中国现代化进程”（GD11YSH06）

［责任编辑：李佳佳］