公共文化服务保障机制探析

李荣华

公共文化服务保障机制探析

李荣华

［提要］公共文化服务保障机制对促进社会和谐、维护人民群众基本文化权益、提升公共文化服务水平具有重要的意义。完善公共文化服务保障机制需要建立健全的法规保障机制、创建多元化的资金投入机制、实施有效的人才支撑机制、制定科学的绩效评估机制。

公共文化服务；保障机制；原则；路径

随着经济社会的发展和生活水平的不断提高，人民群众期待更加丰富的精神文化生活，对公共文化服务的需求不断增长。为了满足人民群众对公共文化服务日益增长的需求，不仅要完善公共文化服务体系，也要健全公共文化服务保障机制。

一、公共文化服务保障机制的意义

公共文化服务保障机制，是构建公共文化服务体系的重要支撑。公共文化服务体系建设要有法规、政策和资金等方面的保障机制，没有强有力的保障和管理机制，公共文化服务体系建设的目标就难以实现。

1.促进社会和谐的需要

当前，我国正处在社会转型期，经济、社会发展不均衡，城乡之间、区域之间、民族之间发展不平衡，道德滑坡、价值观混乱等问题不同程度的存在，这些都对社会稳定产生不可忽视的影响。公共文化是维护社会稳定、协调发展、形成社会凝聚力的重要因素。完善公共文化服务保障机制，全面贯彻落实党的文化方针，提升公共文化服务水平，推动社会主义先进文化深入人心，有助于引导各族人民群众强化国家归属感和认同感，增强对党和政府的信任，坚定对改革开放和现代化建设的信心，营造一个健康、和谐、文明、进步的良好社会氛围，保持社会协调稳定发展。保障公共文化机构提供积极向上、健康有益的精神文化产品和服务，充分发挥公共文化凝聚人心、化解矛盾、尊重差异、平衡心理、理顺情绪的功能，有助于活跃和丰富人民群众的精神文化生活，引导人民群众形成正确的价值观，提高广大群众思想道德，抵制各种歪风邪气，化解各种社会矛盾，形成人民群众和谐相处的社会环境。因此，完善公共文化服务保障机制对繁荣发展社会主义先进文化、促进社会和谐稳定的具有重要的作用。

2.维护人民群众基本文化权益的需要

“所谓公民文化权利，即公民依法享有的参与文化创造、享受文化成果、表达文化主张、其文化创造成果得到应有保护等方面的权利。”［1］文化权利是现代国家公民的三大权利之一，具有与政治权利、经济权利同等重要的地位，必须得到保护。尊重和保障人民群众的文化权利是现代社会文明的重要标志，是我国全面建设小康社会的重要目标，是建设有中国特色社会主义文化的重要内容。目前我国的公共文化服务保障机制建设还不够完善，人民群众还不能充分、平等地享受基本文化权利，文化权利的完全实现还面临诸多困难。让人民群众共享文化发展成果，切实保障人民群众的基本文化权利，是公共文化服务保障机制的根本目的所在。因此，维护好、发展好、实现好人民群众的文化权利，既要建立完善的覆盖全国惠及全民的公共文化服务体系，也要建立高效的公共文化服务保障机制。通过建立有效的公共文化服务保障机制，积极创造条件，加大投入力度，改善公共文化的供给，提高公共文化服务水平，不断创新公共文化服务方式，丰富公共文化服务内容，让全体人民共享文化发展成果，满足广大人民群众日益增长的精神文化需求，从而维护人民群众基本文化权益。

3.提升公共文化服务水平的需要

目前，公共文化服务政策法规不完善，资金投入不足，专业人才缺乏，导致公共文化服务产品供给不足，公共文化服务水平不高，人民群众对公共文化服务的需求与公共文化服务能力不足之间的矛盾依然比较严重。因此，提升公共文化服务水平需要创新投入模式，形成政府投入主导、社会各方参与、企业资助的多元化经费机制；需要推进人事制度改革，加大高端文化人才的引进，强化基层文化人才的教育培训，完善公共文化人才建设保障机制；需要深化公共文化管理体制改革，打破行政壁垒，明确各级政府的责任，营造有利于公共文化服务体系建设的政策环境，规范公共文化服务体系建设，完善政策保障机制。通过从政策、资金、人才等方面建立健全公共文化服务保障机制，是保证公共文化服务机构的高效运转、增强公共文化服务人员能力、提升公共文化服务水平、促进公共文化服务发展、满足广大人民群众多层次多方面文化需求的重要途径。

二、公共文化服务保障机制的原则

1.法制化

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，建设法治政府。法治政府的显著特征之一是依法行政，也就是政府的一切公共活动必须遵循法制化原则。公共文化服务作为政府的一项重要职能，公共文化服务保障机制同样也要遵循法制化原则，要求我国现阶段的基本公共文化服务保障必须依据我国政府的有关法律和政策，坚持依法保障。将一些成熟的公共文化服务实践经验进行提炼总结，以法律法规的形式固定下来，通过一系列的制度安排和保障措施使公共文化服务有载体、有经费，促进公共文化服务的规范化、制度化。将公共文化服务保障纳入法制化轨道，已成为公共文化服务健康发展的必然趋势。

2.常态化

公共文化服务是一项长期性、持续性的工作，实现公共文化服务保障机制的常态化是政府的重要职责。坚持公共文化服务保障机制的常态化，要把公共文化服务保障制度的贯彻执行情况作为一项重要考核指标，纳入到政府公共文化服务部门年度工作目标的检查考核范围，设计出一套科学合理的考核流程和办法，针对重点地区、重要领域、重要环节的制度执行情况进行监督考核，注重结果的应用，及时解决存在的问题，促进公共文化服务总体水平的不断提高。

3.系统化

建立公共文化服务保障机制是一项全局性、系统性的工作，关系长远、意义重大。公共文化服务保障机制的法制化和常态化的实现，离不开系统化。公共文化服务保障机制要坚持统筹兼顾，注重机构健全、功能配套，提升科学化水平。政府要建立健全机构，切实加强组织领导，形成系统化的工作机制，强化部门协调，形成工作合力。公共文化保障机制的具体实施方案，也要注重功能配套，明确公共文化服务保障的目标和方向，提出加强公共文化服务建设的工作重点和具体措施。

三、完善公共文化服务保障机制的路径

1.建立健全的法规保障机制

法律是公共文化事业全面协调可持续发展最根本的保障。没有法律的规范，公共文化服务保障就容易出现较大的随意性和不确定性，因人而异、因时而异、因地而异的弊端就得不到根本解决。“只有将正确的公共文化服务方针政策进一步上升为法律文件，使其具有稳定性、持久性、公开性、权威性和执行性，才能保障公共文化服务体系的建设与运行。”［2］因此，保障公民基本文化权益，促进公共文化服务体系建设，需要加强顶层设计，制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化、均等化。将公共文化服务保障的各种政策、措施，通过法律形式固定下来，明确各级政府的公共文化服务职责和各类公共文化服务提供主体对发展公共文化服务的基本职能、权限和义务。制定相关工作规则、工作程序和行为规范，明确有关各方共同遵守的规则与行为规范。在财政保障、税收激励、城乡统筹、社会力量参与、公共文化服务机构运营管理以及人才培养等方面形成一系列相对稳定、行之有效的政策措施，纳入规范化、制度化轨道，实现公共文化服务体系建设有法可依。公共文化服务保障机制的规范化和法制化，是公共文化事业快速健康发展必然要求。

2.创建多元化的资金投入机制

坚持以政府财政投入为主，建立多元化的公共文化投入机制。一是明确政府在公共文化服务建设中的主体责任，形成资金投入稳定增长的机制。促进公共文化投入总量与公共文化需求总量实现动态平衡。明确规定公共财政对公共文化建设投入的增长幅度要高于财政经常性收入增长幅度，提高公共文化支出占财政支出的比例。坚持财力与事权相匹配的原则，合理界定各级政府公共文化事权和支出责任，合理确定各级政府的投入分担比例。二是建立有效可行的财政转移支付机制。加大中央对地方转移支付力度，重点向边远地区、贫困地区倾斜。三是努力探索公益性文化事业社会投入多元化机制。“公共文化服务供给中，在明确政府在公共文化服务供给中的最终责任的前提下，可以通过招标采购、特许经营、政府参股等制度创新形式，将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使，”［3］积极鼓励和支持民营企业及社会各界力量参与公共文化服务体系建设，探索公共文化服务多元化供给的有效保障模式。

3.实施有效的人才支撑机制

健全的人才支撑机制是做好公共文化服务保障工作的重要保证。目前公共文化服务人员普遍存在层次较低，总量偏少，结构失衡，服务不到位、管理不完善等问题。这要求更加重视公共文化服务人才，加大对公共文化服务人才的教育和培训，加强管理，构建完善的公共文化服务人才的引进、选拔、培养、使用机制，建立一支能有效服务于公共文化事业的人才队伍。一是要创新人才引进政策。树立不求所有，但求所用的人才观，实行柔性引进政策。强化公共文化服务紧缺人才特别是领军人才、高端人才的引进培养，加大对基层公共文化服务人才的培训、轮训力度，提高专业素质，优化人才结构，推进人才队伍建设。二是制定和完善人才管理制度。“建立能上能下、能进能出的用人机制和科学合理的人事管理制度。实行公开选拔，竞争上岗，择优录取，实行目标管理，落实目标责任制，要给予高层次文化人才、有突出贡献者具有吸引力的薪酬和福利待遇。”［4］深化目标管理和绩效考核制度，优化人才考评机制，使公共文化人才发展有机会、干事有平台、权益有保障。三是营造一个开放、自由、公正的良好人才环境。通过机制创新、政策创新，努力营造尊重知识、尊重人才，鼓励竞争的良好氛围，形成有利于优秀公共文化服务人才创新创业的良好社会环境。

4.制定科学的绩效评估机制

科学的绩效评估机制是促进公共文化服务不断完善的有力杠杆。绩效评估机制要坚持群众主体地位、多方位综合判断及动态发展、常态实施原则，注重经济、效率、效果和公平的统一。一是完善公共文化服务绩效评估指标体系，明确各级文化服务机构工作职责、目标和任务。指标体系要“以保障人民群众基本文化权利的实现为核心，以公共文化发展战略为导向，以落实公共部门提供公共文化产品和服务的职责为目标”［5］，建立对公共文化部门提供的服务项目和内容、服务数量和质量、公民的满意度等定期考核机制。二是评估结果运用机制。推动评估结果运用，对公共文化服务项目的过程进行必要的干预、对行政资源进行及时的调整，从而改进文化服务的效果。评估结果要与经费补助以及单位主管领导的年度考核挂钩，作为工作人员奖惩的重要依据，充分发挥评估结果在激励、监督和资金安排等方面的作用。三是强化行政问责制。行政问责要坚持权责统一、追究责任与改进工作相结合的原则，对公共文化机构和相关人员，不履行法定职责，影响公共文化事业的发展，损害人民群众的公共文化权益，进行责任追究，不断提高公共文化服务水平。

［1］李景源，陈威.文化蓝皮书：中国公共文化发展服务报告（2007）［M］.北京：社会科学文献出版，2007.

［2］杨奎臣，谭业庭，李凤兰.公共文化服务立法基本问题定位：社会法范畴与促进型模式［J］.云南行政学院学报，2013，（1）.

［3］杨亚波.建立有效的公共文化服务体制切实保障人民群众基本文化权益［J］.西藏研究，2012，（6）.

［4］刘亮，高亢.国家公共文化服务体系建设的长效机制研究［J］.经济与管理战略研究，2013，（3）.

［5］财政部教科文司.关于构建公共文化服务体系财政保障机制的思考［J］.行政事业资产与财务，2008，（6）.

李荣华（1975—），男，赣南师范学院继续教育学院讲师。（江西赣州341000）

2012年江西省艺术社科规划项目（YG2012057）；2014年赣州市社联项目（14428）

［责任编辑：上官涛］