日本教师定期流动制度及其特色

汪丞

对于我国而言，教师轮岗交流制度是一个舶来品。日本基础教育发达且均衡化程度高，很大原因在于日本将促进教师定期流动作为实现师资均衡配置和提供均质教育的重要机制。当推动教育均衡发展上升为我国国家教育发展战略时，日本教师定期流动制自然就引发了我国学术界的关注，并为我国教师轮岗交流政策实践提供了诸多借鉴。今天，重新审视日本教师定期流动制，对深入推进教师轮岗交流，必然会有一些启示和借鉴意义。

日本教师流动制的实施程序

日本教师定期流动制始创于“二战”后初期，但直到20世纪50年代中期，一系列相关法规颁行后，教师定期流动制度才得以在日本逐步推行。

1956年，日本的《地方教育行政组织及运营法》将教师调动权上移至县级（相当于我国的省）政府负责。这一方面改变了过去教师人事权由市町村掌控导致规模性流动难以开展的窘境，为教师在县域内流动扫清了制度障碍。另一方面确保了教师流动人事管理上的教师流动申报权、监督权和任命权“三权分立”，即学校校长掌握教师流动意见的申报权，学校上一级管理机构——市町村教育行政部门负责学校建设并履行监督权，县级（都、道、府）教育委员会负担教师工资并掌握任命权，确保了流动体系的规范运转。

为了规范教师流动，日本设定了一套严密的、操作性强的实施程序。

教师流动基本流程：首先，每年11月之前，各县级政府教育委员会都会统计县内各学校校长、教职员岗位需求及配备信息和各学科师资需求信息，同时，对各校师资结构（年龄、性别等）及师资水平进行摸底，再结合上一年的教师流动情况，制订本年度全县（都、道、府）教师流动计划。11月上旬，发布全县（都、道、府）教师流动实施要旨，内容包括教师流动地区指定、流动原则及要求等。其次，教师填写流动申请调查表，申明流动意向，向学校提交流动申请。再次，由校长与教师协商，在尊重教师意愿的基础上，决定流动人选，上报至市町村级主管部门审核。最后，市町村级主管部门审核后上报至县级政府教育委员会，由其决定人员去留。到来年4月新学期前，流动教师全部到岗。参与流动的既有学校行政人员，包括校长和教导主任，也有普通教师和职员。其中，校长、教导主任由县教委直接委派和调动。

日本教师定期流动制的特色

政策宗旨兼顾各政策主体的利益诉求，激发各方参与流动的积极性。日本法律规定，教师定期流动的政策宗旨有三：一是通过跨校流动，让教师定期适应新的学校环境，不断提高其工作热情、创新能力以及丰富教学经验;二是通过教师定期流动，均衡配置师资资源，保持各学校间教育均衡发展;三是通过教师定期流动，打破各学校的封闭状态，始终保持学校办学的活力。可见，其政策宗旨既体现了促进教育均衡发展的国家战略，又能关照教师的专业成长，还能增强学校办学活力、提升教育质量，从而激发各方参与流动的积极性。对教师个体而言，定期跨校任教有利于积累教学经验、增强专业能力。流动是一种进修，已日渐成为日本教育界的共识。对教师队伍而言，通过教师定期流动，能促进师资队伍整体素质的提升。

明确教师公务员身份，将定期流动作为教师的法定义务。1949年，日本《教育公务员特例法》确定了“公立中小学教师的地方公务员身份”。因此，教师就必须像其他公务员一样，履行因工作需要而定期参加“转任”“迁调”的义务。公立学校教师定期流动“转任”属公务员“人事流动”范畴，主要在公立基础学校范围内进行。如《日本国东京都中小学教师定期流动实施纲要》规定，凡在一校连续任教10年以上，新任教师连续6年以上的教师必须参与流动;为解决定员超编和校际师资结构不合理而有必要调整者必须流动。岛根县规定，教职员在同一学校连续工作7年以上，或在同一学区连续工作15年以上者，必须流动。教师升迁行政岗（教导主任或校长）原则上须异校赴任，并优先委派至偏僻地学校。这为教师定期参加流动提供了法理依据。

流动类型多样，确保师资均衡配置。为了确保不同学校之间、城乡之间以及不同地区之间师资均衡配置，日本设有多种教师流动类型。从地域来看，教师既可以在县域内或将县域划分为若干行政辖区的范围内流动，也可以跨区域（县一级行政区）流动。从历年统计数据来看，教师流动地域以就近为主，主要在区域内流动;跨县一级行政区域间流动占比最小，且主要集中在较大城市之间。不同地区学校之间以及不同类型学校之间教师交流比例大体相当。在学校类型上，教师既可在同级同类学校之间流动，也可在不同类学校间流动，如从小学流向高中，从普通学校流向特殊学校等，以及反向流动。其中，小学、初中教师流动占比最大。从流动比例来看，每年教师流动人数占教师总数一到两成。

注重政策激励，吸引教师向偏僻地区流动。为了激励教师向偏僻地流动，日本陆续修订、颁行了一系列法规，将相关津贴法制化，对教师激励力度逐渐加大。其中，1954年颁行的《偏僻地教育振兴法》及1959年颁行的施行规则规定，县级政府对在指定偏僻地区学校的教职员，发放偏僻地区津贴及迁居津贴。《国家公务员寒冷地津贴法》《学校教职员地域津贴规则》规定有寒冷地区津贴、住房津贴、单身赴任津贴及其他津贴。每一津贴额基于地区、学校及教师任教年限等实行弹性算法，不同处境地区和教师个人津贴不一。此外，政府不仅提供针对偏僻地教育的特殊研修，还为之提供参与一般研修时的优选权与更多的机会，并为教师及其配偶提供文体活动等健康服务。此后，日本中央与地方政府在完善学校设施、提高教师福利待遇等方面持续努力，坚持待遇提升与专业成长并举，基本疏解了教师对流动到偏僻地任教的抵触情绪。“至少去偏僻地任教一次”的观念逐渐成为共识。

注重对学校量化分级，保持流动过程的公平性。为了保障流动过程公平，日本政府按学校地理位置的偏远、艰苦程度对学校进行分级评估。1959年颁布的《偏僻地教育振兴法施行规则》采用等级赋分法对学校的偏僻程度做出区分：（1）基准分（依地理位置、与医院距离、交通便利度等类目，对学校分等级赋分）;（2）附加分（对前述條目难以量化的复杂因素分等级赋分，包括是否居于有害气体地区或病区、学校到图书馆距离以及学生家校距离等）;（3）按“基准分+附加分”汇总得分将学校划分等级，每一级确定具体经费补贴标准和年度工作积分数。如岛根县将县内学校划分为“国家级偏远学校”“县级偏远学校”。其中，国家指定的偏远地学校分为特别学区学校、标准偏远地学校以及1—4级偏远地学校;县级指定的偏远学校分为半偏僻学校、人事流动性质偏远学校。流动期间，教师在不同等级的学校每服务1年分别赋予1.5分、2分、3分不等的流动积分，每一轮流动教师至少工作4年并累积12个积分。越是条件艰苦的学校，赋分越高，相同的流动期限内更容易获得更多积分，流动工作年限相应缩短。该等级赋分法，按统一标准为去往不同等级偏僻地学校的教师提供津补贴，改变了过去津贴支付混乱的局面，让教师能够按照各时期个人的优势需求，灵活组合流动学校及工作年限，给教师自主选择空间，保障了流动过程公平。日本教师流动制度不仅在学校选择上体现了对教师意愿的尊重，也规定了不应流动的情形：任教不满3年、57—60岁、妊娠或休产假期间、长期缺勤等，充分体现了流动过程中对教师的人性化关怀，以此激发教师合理流动的正效应。

总之，日本立法规定教师地方公务员身份，将流动作为教师法定义务;对学校等级赋分，确保流动过程公平;注重对偏僻地教师激励，免除教师后顾之忧，激发了广大教师参与流动的积极性与工作高效性，实现了全域基础教育均衡发展。但也应看到，进入21世纪之后，日本教师流动制也面临着程序烦琐、滥用职权以及教师人事权归属的激烈争论等挑战。

【本文系国家社科基金教育学2020年一般项目“县管校聘”师资统筹配置机制研究（BFA200064）阶段性成果】

（作者系中南民族大学教育学院教授）

责任编辑：周丽