基层图书馆建设BOO模式研究

黄 维

(深圳图书馆，广东 深圳 518000)

1 背景

公共文化服务均等化水平决定了公共服务供给效率。事实上，公共服务供给效率不高一直是全球性的难题，而通过引入社会力量，建立公私合作(Public-Private Partnership，简称PPP)，被认为是破解公共服务提供效率不高困境的一种有效机制。近年来，我国也逐渐开始重视PPP在公共服务中的实践。

PPP进入公共文化服务领域的时间较晚。2015年，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式指导意见的通知》中，文化领域首次被纳入PPP实践范围。2016年，财务部公布的第一批36个政府与社会资本示范项目中还没有文化项目，到2018年2月的第四批396个项目中才有18个文化项目。

公共图书馆作为公共文化服务体系的重要组成部分，近年来在建设运营基层图书馆的实践中涌现出一大批PPP合作案例。公共图书馆PPP涉及甲方——政府(公共图书馆)和乙方——私人部门，双方以委托代理合同(协议)为限制要素，通过不同模式下的合作共同建设或运营基层图书馆。

2 BOO模式的概念和运行框架

2.1 BOO与PPP其他模式的区别

PPP有多种合作模式，贾康、孙洁针对不同形态的基础设施项目进行了较全面的总结。其中，建设—拥有—经营(Building-Owning-Operation，简称BOO)是其中一种模式，是由政府或所属机构对基础设施项目的建设和经营提供一种特许权协议，作为项目融资的基础，由本国公司或外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资、承担风险、开发建设并经营该基础产业项目，但并不将该基础产业项目移交给相应的政府或所属机构。

在BOO模式中，基层图书馆的建设与运营资金均由私人部门提供，政府(公共图书馆)只需承担业务指导工作，这种模式能更好地解决政府资金紧张与公共文化服务供给需求之间不断加大的矛盾。

2.2 BOO模式框架

BOO模式的公私合作流程见下页图1。

政府(公共图书馆)与私人部门采用BOO模式合作开办基层图书馆具有以下特点：一是合同(协议)的制定与签订是关键环节，产生摩擦时，双方解决问题的合法依据就是合同(协议)。二是对私人部门的选择关系到场馆的建设与运营，因此政府需要更加谨慎。三是资金与风险转移及新风险的产生。场馆建设完成后直接由私人部门运营，运营的风险与责任大部分转移到私人部门。政府(公共图书馆)方面产生了承担监管缺失或合作不畅导致体系声誉受损的新风险。四是长期运营的不确定性。BOO合作模式下，建成的基层图书馆是否能够维持长期运营，很大程度上取决于私人部门的盈利情况对基层图书馆运营的投入可能产生波动。

图1 政府与私人部门之间BOO合作各阶段内容

2.3 政府(公共图书馆)与私人部门开展BOO模式建设分馆的契合点

私人部门与政府(公共图书馆)开展BOO模式建设分馆，前提是能找到双方合作的契合点，求同存异、共同发展。

不少学者认为，在PPP合作中，私人部门不能本着追逐利润最大化的目的参与到建设项目中，而是要多考虑社会效益给企业带来的其他有益之处。也有学者提出，PPP模式的利益共享原则是指参与各方均能获利。共享利益除了共享PPP模式产生的社会公共设施利益和服务成果，还包括作为社会资本参与者的私人部门、民营企业或机构取得的相对公平和稳定的长期性行业投资回报。私人部门首要考虑的是现实的投资回报，政府(公共图书馆)则希望吸引资金投入，提升公共文化服务效能，因此要促成合作必须找到双方合作的契合点。

2.3.1 以引流为共同目标。在共同目标上，政府(公共图书馆)或私人部门都希望吸引更多读者(顾客)。政府(公共图书馆)希望建设更多地理位置优越的基层图书馆，让更多读者能够快速找到身边的图书馆，便捷地享受服务，以实现公共文化服务的可及性。私人部门则可转化读者为自身的“潜在顾客”，并加大自身商业的宣传力度，即双方能够在“引流”这一共同目标上产生共鸣。

2.3.2 场馆服务配套更完善。在服务配套上，公共图书馆与商业可实现优势互补，共同促进环境优化。公共图书馆对于引入的商业种类要求较高，引入的商家几乎是一家垄断，因此存在商品价格高于市场价格的情况。私人部门开办基层图书馆则可有所突破，通过市场竞争引入相关商业。因此，BOO模式合作能实现读者在同一空间既能享受到自习、借阅图书等公共文化服务，又可根据自身情况选择更多、更优质、性价比更高的付费服务。

2.3.3 利用资金优化资源配置。按照《中华人民共和国公共图书馆法》，政府(公共图书馆)可对合作的私人部门运营经费予以补贴，并利用经营补贴形成激励机制，以场馆当年运营成效确定不同合作私人部门获得的补贴金额多少，推动合作私人部门产生竞争，以争取更优厚的经费补贴，让基层图书馆更好地发展运营，形成双方资金的良性循环与资源的优化配置。

2.3.4 社会效益：双方共赢。在社会效益上，BOO模式合作可实现双方社会效益方面的共赢。政府(公共图书馆)通过建设分布更广泛、形式更丰富的基层图书馆，能够完善图书馆体系建设，提高公共图书馆文化服务的可及性，进而推动服务均等化，获得更广大读者的认可。私人部门建设运营基层图书馆，一方面能塑造更良好的社会形象；另一方面获得了“政府的合作伙伴”这一隐形名誉，在与其他机构合作时会产生一定的正面影响。

3 基层图书馆建设BOO模式存在的问题

3.1 合作缺乏法律政策支持与顶层设计

基层图书馆建设BOO模式是应用在公共图书馆这一公共文化服务机构的新型合作模式，实践少，成效尚不显著。目前政府对PPP合作只出台了部分意见，尚未制定出台相关政策法规等，法制体系不够完善，这一方面易导致合作双方地位的不平等、权责划分不明晰等问题的处理无法可依；另一方面政府(公共图书馆)不敢大胆开展实践，难以突破原有桎梏，取得创新性合作成果。

政府(公共图书馆)在开展BOO模式合作建设运营基层图书馆前，较少从顶层设计开始规划合作的总体方略，目的性与规划性不强，容易在合作中处于被动地位。

3.2 合作双方缺乏合作可行性调研

目前的基层图书馆建设BOO模式合作是在政府(公共图书馆)与私人部门双方都有意向就开展的合作，未进行充分的事前可行性调研与分析，如图书馆业务区与商业服务区的比例是否合理、合作双方共享空间对到馆读者会带来哪些影响、私人部门是否有力在经济下行的情况下维续公共图书馆的运营等，容易致使合作不畅或终止，使周边市民读者对城市公共图书馆体系稳定性产生怀疑。

3.3 合作缺乏严谨明晰的合同

当前，BOO模式合作双方签订的合同条款比较模糊，虽然降低了合作私人部门的准入门槛，有利于吸引资金，但存在较多运营风险，如：缺少对政府(公共图书馆)、私人部门基本责任的规定，容易导致管理不善、资源未实现充分利用等问题；缺少对运营绩效考核的要求，易导致私人部门误认为只要能够维持场馆开放即可；缺少对分馆聘用馆员的要求，加重人员培训的负担，甚至不能保障足以支撑基层图书馆运营的馆员数量。有些公共图书馆直接以图书采购或与其他机构合作开展阅读推广活动的合同为基础与书店签订共建协议，在运营过程中权益受到侵害，却因合同条款过于简单而申诉无门。

3.4 政府(公共图书馆)缺乏对私人部门的深入了解与谨慎选择

选择的合作私人部门是否合适，对基层图书馆能否长期持久运营至关重要。基层图书馆的建设与运营是一项公益性强、投入回报周期长的事业，而私人部门不可避免地带有短期逐利性特征，二者存在矛盾，需要具备转化矛盾的条件才能够开展合作。目前，在BOO模式实践中，政府(公共图书馆)对合作私人部门的认识还不够全面。笔者根据经营内容的不同将私人部门分为：以图书销售为主营业务、与图书馆业务相关度较高的“替代型”私人部门(书店、书吧等)和以非图书销售为主营业务、与图书馆业务相关度较低的“互补型”私人部门(咖啡厅、餐厅、银行等)。从实践上看，与“替代型”私人部门的合作存在较大的问题。某些图书馆与书店开展合作共建基层图书馆，并由书店负责运营，在运营中时常出现图书馆架位区被挪至角落的情况，且屡次整改收效甚微，最终导致合作终止。

3.5 合作缺乏长期合作机制

目前，政府(公共图书馆)与私人部门开展BOO模式合作较少关注长期合作机制。双方开展长期合作的关键还要看是否具备共生共存的条件，不能由政府长期对私人部门进行运营补贴，也不能放任私人部门在建成的基层图书馆中随意拓展商业。目前，我国尚缺乏一种既能保障基层图书馆长期运营，又能保障私人部门从既有商业中长期获得足够运营经费的长效合作机制。

4 基层图书馆建设BOO模式应用建议

4.1 出台法律法规，健全保障政策

政府应完善法律法规与政策，保障合作双方的地位平等，在吸引私人部门投入、引入商业方面开拓创新，制定合作中私人部门商业的引入规则。公共图书馆应提供免费的公共文化服务，但并非要求公共图书馆一切服务必须免费，收费服务不应影响读者自习、阅览、外借等基本权益，且应与图书馆服务密切相关。因此，在制定法规时，政府应正视BOO模式下合作私人部门的盈利要求，在“不屈服于商业压力”与“鼓励”私人部门之间寻找政策平衡点，制定可调整的商业白名单，整理负面清单。

4.2 加强可行性调研，出台标准化合同

在图书馆以BOO模式建设基层图书馆前，政府和公共图书馆首先需对合作进行可行性分析，确定采用BOO模式建馆的效益是否能高于政府直接拨款建设运营基层图书馆；其次需制订配套建设方案、执行计划等，以确保合作的稳步推进。目前，在我国PPP合作中，虽然合肥城市书房合作模式更接近于TOT，但顶层设计值得参考借鉴。合肥市政府先后出台了《合肥市城市阅读空间建设实施方案》《合肥市城市阅读空间考核方案》，实行第三方测评，监督公共文化服务开展的质量，从源头上规范了合作双方的行为，对合作起到很好的框架作用。

政府(公共图书馆)还应重视委托代理合同的签订，在专业法律机构的指导下出台标准化合同，明确运营最低标准，明晰各方权责与奖惩措施。在私人部门的行为违反合同规定时，政府(公共图书馆)的自身权益能够依法得到保护。

4.3 慎重选择合作私人部门类型，注重私人部门实际收益

“替代型”企业与基层图书馆存在竞争关系，双方的产品类型(图书)高度重合，图书馆基础借还服务与企业销售业务间存在不可调和的矛盾。“替代型”企业在与公共图书馆合作建设新型阅读空间时，二者的“同质产品”对环境并无改善作用，且图书馆架位陈设占据了原本的营业空间，图书外借服务也在一定程度上分流了部分原本可能购买图书的顾客，因此“替代型”企业没有运营图书馆的动力。政府(公共图书馆)会产生较大的监督成本和沟通成本，因此政府(公共图书馆)与“替代型”企业的合作容易失败。

与“互补型”私人部门合作则会相对稳定。由于图书与茶饮等商品非同类产品，无竞争关系，对图书的借阅并不影响读者对其他商品的消费意愿，私人部门的引流目标与基层图书馆基本一致，有利于合作长期持续开展。因此，政府(公共图书馆)应更多地寻求与“互补型”企业的合作，但即使选择“互补型”私人部门，建成的基层图书馆要存活也不容易，如：2014年成立的5家三味书咖分馆在2020年年底只有丰硕分馆还在运营，其他馆已经销声匿迹了。

因此，政府部门与公共图书馆需要充分认识合作的私人部门所在行业特点、合作能够为私人部门带来何种现实收益，在法律法规与政策允许的条件下，在不影响读者正常使用图书馆的前提下，允许更广泛的盈利性商业体入驻，在为私人部门实现现实收益的同时，提升读者对图书馆的使用体验，吸引更多忠实读者。

4.4 分步探索实践，不断扩大合作范围

从合作程度看，BOO合作模式需要分步走，并依据不同步骤特点选择合作私人部门：第一步，在模式开展之初选择国有企业开展合作。国有企业的资金来源更稳定，物业稳定性更强，也更注重社会效益。在这一阶段，双方可以磨合合作关系，寻找解决合作矛盾的方法，不断形成更平顺的合作机制。第二步，将合作对象范围拓展到当地大型民营企业。大型民营企业的资金流相对稳定，对资金进行旱涝调节的能力更强，资金链断裂的可能性相对较小，能够让基层图书馆维持运营的稳定性。在这一阶段，合作双方需要增强运营风险把控的精准性，充分认识民营企业的经营与盈利方式，同时保持图书馆的公益性，丰富合作形式。第三步，逐步扩展到中小型民营企业。由于中小型民营企业的资金周转比较快，现金流不太稳定，合作可以先通过PPP中的TOT模式开展，由政府建设图书馆，转让给中小型民营企业运营管理，如最终中小型民营企业无力运营，仍可转回政府(公共图书馆)继续运营。

4.5 不断创新探索长期稳定的合作方式

运用BOO模式开展合作，政府(公共图书馆)还需要进行更深入的思考，以保证建成基层图书馆长期稳定的运营，以及在基层图书馆运营出现终止危机时如何进行干预。

政府(公共图书馆)需要寻求降低基层图书馆运营成本的途径。在建设期间以政府补贴形式提供部分资金支持，在运营期间通过智慧化技术减少基层图书馆运营中的人力资本投入、或应用原有物业兼顾管理以减少物业开支，这是降低运营成本应用较多的三种方式。政府(公共图书馆)需要深度了解基层图书馆的运营成本构成，形成切实可行的降低私人部门运营成本的总体方案，吸引更多私人部门参与合作。

此外，政府(公共图书馆)还要主动承担基层图书馆经营终止的风险。私人部门自身经营不善或当年收益减少都可能导致基层图书馆运营终止，给公共图书馆整体形象带来负面影响。政府(公共图书馆)需要思考一个“兜底”办法，如制定政策法规折价购入收回、主动促成私人部门的转让经营、介入经营减轻私人部门负担等，保障公共文化服务的持续开展。