西部农村基础设施建设的现状、问题及对策

张 婷

(中共重庆市委党校万州分校，重庆 404000)

农村基础设施是包括交通邮电、农田水利、园林绿化、卫生事业、教育文化、商业服务、供水供电等生活和生产基础服务设施的总称，它包括农村生活基础设施、农业生产性基础设施、生态环境建设、农村社会发展基础设施四个大类。农村基础设施对发展农村生产和保证农民生活有着非常重要的意义，它们是农村经济系统中一个非常重要的环节和部分，也是农村各项事业发展的基础条件。农村基础设施有投资周期长、效益实现慢、权责主体不明晰等特征。这些本质属性决定了在建设和发展农村基础设施，尤其是西部贫困乡镇的农村基础设施过程中，基层财政所要扮演的角色。种种原因造成了西部农村基础设施建设发展滞后，这不仅影响了西部农村经济社会发展，还阻碍了西部农村农民的个人收入增加，而且有碍西部农村市场经济体系的完善。因而，加快西部农村基础设施建设迫在眉睫，同时，这也是完成全面建成小康社会目标，实现“四化”同步发展的重要步骤。

一、西部农村基础设施建设现状及问题

我国西部的农村基础设施建设与中、东部地区相比有明显的差距。近年来，西部地区农村基础设施建设虽明显加快，农民生产生活条件也逐步改善，但普遍还是存在以下几个方面的问题:

第一，基础设施底子薄弱。2011年底，我国农村居民家庭生产性固定资产原值为16 087.52元/户，但西部农村家庭达到这个值的却只有少数几个省份，西部农村条件较好的重庆市2011年底农村居民家庭生产性固定资产原值也仅为11 386.8元/户。2011年底我国农村居民家庭平均每百户拥有主要生产性固定资产数量中，汽车3.78辆、大中型拖拉机3.98台、小型和手扶型拖拉机19.85台、胶轮大车4.32辆、农用水泵23.61台、役畜26.48头，而西部农村居民家庭平均每百户拥有的主要生产性固定资产数量则远远少于全国水平。以重庆为例，2011年底，在重庆市农村居民家庭平均每百户拥有的主要生产性固定资产中，汽车2.44辆、大中型拖拉机0.33台、小型和手扶型拖拉机1.39、胶轮大车 0.67 辆、农用水泵 21.44 台、役畜 25.48头。①数据来源:《中国统计年鉴》，2012年。其中，大中型拖拉机、小型和手扶拖拉机及胶轮大车的数量远小于全国平均水平，这和重庆当地生产服务性基础设施建设极少有关。西部还有一些农村属于“少、边、穷、老、高”的地方，基础设施建设非常落后。

第二，规划滞后，村社发展同质化。目前在西部农村，城市基础设施规划与农村基础设施规划不相协调，许多乡镇的村社几乎没有科学的规划，或只注重城区和近郊，对农村的规划相对滞后，基本上采取的是“千篇一律”的发展模式，从云南到四川，从青海到内蒙古，村村建设都一样，没有特色，而且“脏、乱、差”现象较为突出。这不仅不能有针对性地建设好西部农村的基础设施，而且还形成了引资的恶性竞争。

第三，资金投入渠道单一。在西部农村地区，没有村级集体经济积累，大多数是“空壳村”，甚至部分村还有历史债务。按2011年我国农村居民5等家庭中平均每人纯收入的情况来看，低收入户为2 000.51元、中等偏下户为4 255.75元、中等收入户为 6 207.68元、中等偏上户为8 893.59元、高收入户为 16 783.06元;而东、中、西部地区农村平均每人纯收入分别为9 585.04元、6 529.93元、5 246.75元。可见，西部农村居民的收入不仅是东、中、西部最低的，而且还处在中等收入以下。西部农村状况稍好的重庆市，2011年底农村居民人均纯收入也仅只有6 480.41元，略高于中等收入户而已，难以为农村基础设施建设提供配套的资金保证。②同上。而四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等西部省市2011年底的农村居民人均纯收入则分别只有6 128.55 元、4 145.35 元、4 721.99元、4 904.28元、5 027.87 元、3 909.37 元、4 608.46 元、5 409.95元和5 442.15元，无一达到中等收入户水平。③同上。农村人均收入低，无法大量投入资金搞基础设施建设，导致西部农村基础设施建设所需资金绝大部分来自财政。

第四，管理维护软弱乏力。西部地区各级财政资金有限，造成西部农村基础设施“重建轻管”的现象尤为突出。在西部农村，许多农田水利设施、乡村道路、人畜饮水设施等基础设施无人管护，各级政府不得不重复多次投入建设，不仅耗费人力物力，而且不能彻底解决问题。农村基础设施只修不护的现象，严重影响了农村基础设施效用的发挥。故财政投入在西部农村基础设施建设中的力度还有待提高，方式还有待改进。

二、西部农村基础设施建设滞后的原因

农村基础设施是农业生产的基础性物质条件，西部大部分地区属于农村，这使得西部农村地区基础设施建设尤为重要。造成西部农村基础设施建设滞后的原因可以从自然历史原因、经济社会原因和体制机制原因几个方面来分析。

(一)西部农村基础设施建设滞后的自然历史原因

现在我们所指的西部主要是包括重庆、四川、贵州、云南、西藏自治区、陕西、甘肃、青海、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、广西壮族自治区在内的12个省、自治区、直辖市，总面积达到685万平方公里，占全国的71.4%。从自然环境看，在漫长的中华文明的开发史上，西部的自然环境曾发生了很大的变化。西部历来是草原、沙漠、盆地、高山或高原的集合体，探索和考察我国西部地区自先秦以来的自然环境所发生的巨大变化，可谓是沧海桑田、东海扬尘，这些自然环境方面的变化包括黄土高原环境的变迁、河西走廊与内蒙古高原的环境变迁、青海省区的环境变迁、新疆地区的环境变迁等等，虽然西部幅员辽阔、地广人稀，但经过数万年的自然变迁，现在我国西部的自然环境非常恶劣，从自然条件上来讲，并不适合大规模集约化的农业发展，这就造成了西部农村基础设施建设滞后。

从历史上看，春秋以前史书基本上对西部几乎没有只字片语，直到先秦时期人们才把潼关以东称作关东或东部，把潼关以西称作关西或西部。在中华文明发展史上相当长的一段时间内，人们都认为西部即是指“西域”，这一传统观念甚至一直延续至今。人们认为，在我国广袤的疆域范围内，自古至今，西部都属于蛮夷荒芜之地。由于这样的历史观念，使得西部错失了许多发展机会，基础设施建设普遍落后于东南、东北部，其中农村基础设施建设滞后尤为突出。

(二)西部农村基础设施建设滞后的经济社会原因

从经济的发展状况看，西部长期以来是经济欠发达的落后地区。据2012年《中国统计年鉴》显示，全国生产总值达到了521 441.11亿元，而西部12个省、自治区、直辖市的地方生产总值一共只有100 234.96亿元，仅占当年全国的19.2%。具体来看，西部经济发展落后主要表现在这样几个方面:第一，产业结构比较效益差;第二，城市化进程缓慢，新农村建设遇到瓶颈问题;第三，区域内经济社会发展不平衡。

从社会人口分布看，西部自古以来就是多民族杂居之地，人口素质较低。据2012年《中国统计年鉴》显示，2011年全国未上过学的总人口为58 732人，西部就有20 853人，占到了35.51%，但从总量来看，2011年西部6岁及以上的人口仅占全国此类指标的26.91%。可见，西部人口受教育的程度是很低的。而且，西部高层次人才也很少，2011年全国大专及以上文化的人口有107 348人，西部只有26 801人，占24.97%。就是这仅有的26 801人中，最后回到西部为地区效力的也占不到2/3。

西部经济社会发展落后致使城乡壁垒明显存在，西部农业持续发展能力不强，农民增收长效机制尚未形成，直接制约了西部农村基础设施建设发展。

(三)西部农村基础设施建设滞后的机制体制原因

西部农村基础设施建设的市场化程度低，基础设施建设的投资和运行体制落后，项目运营体制企业化程度不高，市场化改革滞后，配套政策不完善。

西部农村市场体系的不完善和现代消费力的不足，从某种程度上抑制了西部农村市场主体的发展。以最能说明问题的农村市场主体——乡镇企业为例，20世纪80年代中期，西部乡镇的企业可谓是异军突起，比如在重庆有很多年份其农村收入新增部分约70%来自乡镇企业。90年代中期开始，中国经济进入买方市场的新阶段，西部农村乡镇企业开始陷入困境。由于西部落后的经济条件，影响了农产品市场发育程度，导致农村多种经营发展缓慢，资源综合开发程度不高，也导致农村流通体系和市场体系难以适应新的经济形势。加之西部乡镇企业本身落后的技术设备、较低的劳动力素质、质量低的产品等因素，使西部农村的乡镇企业开始萎靡不振。尽管国家采取了对西部包括税收优惠在内的一系列旨在鼓励乡镇企业发展的政策措施，但由于西部农村市场体制不健全，资金运行机制不完善，西部大多数乡镇企业仍然举步维艰。

乡镇企业是农村发展的市场主体，但是实力落后的西部乡镇企业无法发挥市场主体的责任去投资农村基础设施建设，这就造成西部农村基础设施建设要主要依靠国家财政来投入，投资资金来源单一。因此，资金有限是造成西部农村基础设施落后的首要原因。

三、加快西部农村基础设施建设的几点建议

(一)加快西部地区经济建设工作

西部农村地区除了要多方位争取国家项目资金以外，还应根据地方资源优势，根据各地方实际情况，将目前农村基础设施建设的“自上而下”供给模式改革为“自下而上”。除了涉及国家长远利益的项目外，基础设施建设应广泛听取广大农民的意见，对农民急需的公共产品优先供给。

西部很多农村都有丰富的矿产资源，要充分利用资源优势，如矿产资源、旅游资源等，发展地方经济，提高当地农村的收入，以此来发展基础设施建设。

(二)加强人力资源建设，提高人口素质

人是一切建设的基础，要改善西部农村基础设施建设就要从提高西部人口素质入手，改善西部农村的教育条件，合理分配教育资源。

在提高人口素质的同时，还要建立完善的人力资源培养和引进机制。首先，要创新吸引人才的特殊政策，一是探索实行税收优惠，二是给予引进海外高层次人才特殊的政治待遇，三是探索建立更加合理的股权激励政策。其次，要打造聚集人才的特色平台，一是围绕西部农村特色产业发展需要，大力发展功能完备的创新创业载体，二是开发重点项目聚集人才。第三，要构建服务人才的特有机制，一是创新激励保障机制，二是要建立全程服务机制，三是创新选拔任用机制，四是创新人才柔性流动机制。第四，要优化留住才才的环境，一是坚持人才投入优先保证，二是创设吸引人才的软环境。

(三)完善西部农村市场体系建设

首先就是要合理界定市场和政府的边界。原则上，西部农村基础设施投资建设应当在有一定的经济基础条件之后进行，这是市场法则决定的，但发展的不平衡性要求政府必须参与调控。要创新西部农村基础设施建设的投融资渠道，首先就要清楚界定市场与政府的边界。在投资受到约束时，也就是资金困难的时候，必须进行优先排序。就西部农村而言，就应该优先投资那些有直接生产性产出的基础设施，比如水电设施、公路交通、通讯网络等，当这些直接生产性基础设施发展到一定程度时会产生出对其他基础设施更大的需求，这时候再将投资转向这些基础设施，比如医疗卫生、环境保护、义务教育等。

(责任编辑 周江川)