教育类国际非政府组织的组织结构与运行机制考察

闫月勤 郑淳 王海超

摘 要： 基于5个教育类国际非政府组织的考察发现，教育类国际非政府组织的决策机构主要有全体大会、理事会或执行委员会、工作委员会或特别工作组三个层级。其中，全体大会通常为最高决策机构；议事规则为达到所规定的最低参会人数，投票表决，通常以简单多数为标准；执行委员会和秘书处是执行决策机构。制度互动和体制互动是教育类国际非政府组织运行及开展基本活动的范式。其中制度互动包括组织结构互动、政治性互动和功能性互动。体制互动包括制定各类教育标准，开展教育水平认证；畅通学术交流渠道和学术激励机制，构建学术共同体；强化学术对话，拓展学术共同体意识。因此，中国要发起或主导教育类国际非政府组织的路径是：推动中国教育话语的国际传播，深度参与或主导教育标准制定，鼓励高校成为发展教育类国际非政府组织的主力军，借力“一带一路”倡议实施推动开展教育类国际非政府组织的共建实践。

关键词： 教育类国际非政府组织；全球治理；决策机构；议事规则；制度互动；体制互动

收稿日期： 2022-10-25

基金项目： 2022中国科协“一带一路”国际科技组织合作平台建设项目（2022ZZGJB041415）

作者简介： 闫月勤，西南交通大学国际学术组织研究中心教授，博士，主要从事大学国际化评价与国际学术组织研究，E-mail：526864860@qq.com;郑 淳，西南交通大学历史文化研究院，主要从事大学国际化评价与国际学术组织研究，E-mail：zccole@swjtu.edu.com。王海超，西南交通大学外国语学院。

一、引言

全球化进程的多态化、复杂性和不确定性，催生了全球治理作为一种政策话语或实践话语进入各国家行为体的政策话语体系或行动体系中。随着全球治理体系中权力归属的不断流散，非政府国际行为体凭借其市场力量、资金实力、技术专长和信息垄断等优势，在全球治理中发挥着愈发重要的作用〔1〕。在全球治理的话语体系中，教育愈加成为重要内容。作为开展教育领域全球治理实践的主体和机制的集合体〔2〕，教育类国际非政府组织在协调与促成教育的国际交流与合作、传播具有普适性的教育价值与教育规范、促进国际理解、促进教育机制的对接和教育标准的制定、提升教育公平、促进知识的无国界分享等方面具有不可替代的作用。

发起或主导具有一定国际影响力的教育类国际非政府组织不仅是一国通过教育事务介入全球治理的重要途径，更是从侧面反映了该国教育发展的能力和教育品牌的吸引力。基于国际组织联盟协会的《2021—2022年国际组织年鉴》（The Yearbook of International Organizations 2021—2022），在全球1438个教育类国际非政府组织中，有近一半组织的总部（秘书处）落户在美国、英国、法国等西方国家（其中，有247个位于美国、85个位于英国、78个位于法国），而落户中国的仅有5个。当前，虽然中国在介入及主导国际组织工作方面取得了一定突破，如在联合国（UN）加强对主要岗位任职的谋划以及不断加强对国际科学理事会（International Science Council）、世界工程组织联合会（World Federation of Engineering Organizations）等主流国际科技组织的工作，但参与乃至主导教育类国际非政府组织的意识与能力仍显滞后，而从中观和微观层面系统把握教育类国际非政府组织的功能特征与运行机制不足则是重要原因之一。因此，有必要从理念形态、结构功能、运行机制等角度，对具有一定话语能力、具有较大活跃度的教育类国际非政府组织进行研究，探明教育类国际非政府组织介入全球治理网络的逻辑与途径，为中国更好地参与、主导及发起教育类国际非政府组织提供参考。

二、核心概念与研究对象

（一）核心概念释义

1.治理与全球治理

“治理”（governance）一词最早应用于与公共事务有关的管理与政治活动中，等同于“统治”的概念，即依靠国家权威，使用正式的权力手段管理公共事务的过程，并形成一套指导并限制一个集团集体行动的程序和机制〔3〕。“治理”强调多元主体的参与与制度化的过程。而全球治理则是指政府间机制以及非政府组织参与的国际机制的总和〔4〕，旨在塑造一种新的国际规范与权威〔5〕，通过发展普遍性承诺规范和向决策者提供高质量的信息〔6〕，实现全球公共产品的有效供给〔7〕。罗西瑙（Rosenau，J.N.）强调，全球治理就是在涵盖人类活动所有层面的规则所构成的体系（从家庭到国家再到国际组织）中，各行为体运用控制权来实现具有跨国影响的目标〔8〕。一言以蔽之，全球治理就是要破除“集体行动困境”，通过制度性规定，解决公共产品赤字的“治理失灵”问题，降低交易成本并促成有效合作〔9〕。作为一个涉及广泛、动态性强和复杂性高的决策互动过程〔10〕，全球治理的内容和形式都在持续演变，并时刻回应环境的新变化。

2.国际非政府组织与教育类国际非政府组织

关于国际非政府组织的定义最早可追溯于联合国经济与社会理事会（ECOSOC）的288（X）决议，即“任何不是根据政府间协议建立的国际组织，均可被视为依据此种安排而确立的非政府组织”〔11〕。鉴于国际非政府组织的非营利性，因此国际非政府组织又通常等同于国际非营利组织。萨拉蒙（（Salamon， L.M.））则从组织性、私有性、非营利性、自治性和自愿性对国际非营利组织进行了规定〔12〕，确定了国际非营利组织的理念范畴与行为边界。国际教育组织理念的初創最早可追溯至由比较教育学的创始人朱利安（Julian， M.A.）提出的关于建立一个国际性的教育专门委员会的设想〔13〕，以收集各国有关教育机构和方法的数据资料。教育类国际非政府组织作为国际教育组织的一种类型，同时也是国际非政府组织的一种类型，其治理领域主要面向教育，并通过机制构建和规范制定，以国际教育合作为主要形式，依靠成员间的双边或多边的合作活动谋求成员国共同教育利益〔14〕。强化对教育类国际非政府组织的本体论认识，需关注以下两个方面，一是与联合国教科文组织（UNESCO）、国际教育局（IBE）、国际教育规划研究所（IIEP）等教育类国际政府间组织在组织结构、组织功能、政策工具等方面的异同；二是与国际科学理事会、世界工程组织联合会等主要国际科技组织在开展跨国（境）教育实践及合作方面的异同。很显然，教育类国际非政府组织由于其非政府性、多样化的成员构成、柔性管理体制等比较性优势，在开展跨国跨区域教育治理领域具有更强的自主性、更精确的身份定位以及在教育事务的某些领域具有更高效的执行力。

（二）研究对象

从成员类型和学科方向归属两个角度看，教育类国际非政府组织主要分为两种类型：一是综合型教育类国际非政府组织，不涉及具体的学科方向，成员类型较多，如世界教育协会（Association for World Education）、国际学术联盟（International Academic Union）；二是专业型教育类国际非政府组织，涉及特定的学科方向，对相关专业的聚焦较强，但成员类型较多，如国际继续工程教育协会（International Association for Continuing Engineering Education）、国际教学教育委员会（International Council on Education for Teaching）、国际会计教育与研究协会（International Association for Accounting Education and Research）等。其中，专业型组织的分布更为广泛。根据以上分类，以国际影响力和成员规模为基本筛选条件，本研究特选取国际科学教育协会理事会（The International Council of Associations for Science Education）、全球农业与生命科学高等教育协会联盟（Global Confederation of Higher Education Associations for Agriculture and Life Sciences）、世界医学教育联合会（World Federation for Medical Education）、国际工程联盟（International Engineering Alliance）、国际继续工程教育协会（International Association for Continuing Engineering Education）作为研究对象。

根据这五个组织的官方网站的相关信息进行整理；信息截止时间为2022年10月。

（三）分析框架

全球治理是研究国际非政府组织的重要分析框架〔15〕。国际非政府组织作为新兴的治理主体，通过非正式制度和治理实践对跨国规则和权威体系的运作过程产生影响〔16〕。国际组织的政策要实现对主权国家国内政策的影响需要经过五个过程，分别是施行政策（imposition）、本地化的统一（harmonization）、经验传播（dissemination）、标准化（standardization）及实现“主权国家—国际组织”共同体关系〔17〕。首先，从理性选择制度主义的角度看，无论是作为一套国际规则体系的实践载体，或作为国际规则的直接制定者，教育类国际非政府组织存在的合法性基础在于对国家或区域内教育政策的协调，在一定范围内促进不同文化环境下的教育体制的趋同化发展或优秀教育实践的全球传播。此外，国际制度的复杂性〔18〕条件要求教育类非政府组织保持与其他国际组织之间的机制互动，为其介入全球治理网络创造必要的外部条件。其次，从内部治理的视角出发，其专业化、松散化与非政府性的身份特质决定了其“官僚制”叠加“专家制”的组织基础结构以及决定了其介入全球教育治理的理念、方法与路径，也划定了其责权边界。

三、教育类国际非政府组织的组织结构

（一）《章程》的内容分析

国际组织的主要机构、职权、活动程序以及成员国的权利与义务，都以《章程》这种基本文件为根据，不得超越它所规定的范围〔19〕。通过分析《章程》的内容结构，可以一窥国际组织的组织结构及其基本的功能网络。利用KH-Coder-3自然语言处理软件对这5个国际科技组织的章程内容进行聚类分析（设定“停止词”197个），形成了1267个句群、59个段落群（字符数为22376个），共计形成了10个有效聚类（词频TF=15）。对其中包含较高数量句群和段落群的2个聚类模型（分别命名为聚类模型1、聚类模型2）进行分析，获得以下结果：首先，基于聚类模型1（主题域1）共计获得47个“关键话语”，其中，相似系数排名前10的“关键话语”为representative、full、members、region、regional、nominate、vote、majority、candidate、member（見表2）。其次，基于聚类模型2（主题域2）共计获得32个“关键话语”，其中，相似系数排名前10的“关键话语”为executive、committee、stand、chairperson、member、vote、committee、require、quorum、appoint（见表3）。

通过以上2个聚类模型（主题域）可以看出，教育类国际非政府组织的《章程》主要在“权力结构”（表2，图1）和“成员组织”（表3）两个意义层面对其组织结构和运行机制等主要功能模块进行建构。首先，《章程》对国际科技组织的“权力结构”进行设置，包括主要议事机构的设置、决策步骤等涉及“权力安排”的规定性条款，确保国际组织决策的有效性和科学性。其次，《章程》对教育类国际非政府组织的“成员组织”进行规定，主要是规定成员准入条件，涉及成员类型、成员权责边界及确定会费额度等，确立其作为一个社会组织的底层保障。最后，《章程》对国际组织的运行机制进行设置，主要是设置相关官僚部门和专业性部门，以实现组织对内及对外的管理以及相关专业性事务的管理。此外，《章程》还对如何获取外部资源、总部所在地、官方语言、组织解散等内容进行规定或解释。值得注意的是，虽然《章程》的法理意义不强，但教育类国际非政府组织通过《章程》确立了一个基本的行动框架，并为其成员认识组织的存在意义、发展特征和功能定位提供了一个充分的认识框架。

（二）组织结构

1.权力安排

从权力安排来看，教育类国际非政府组织的议事与决策机构主要分为3个层级，从上到下分别为全体大会、理事会或执行委员会、工作委员会或特别工作组。其中，全体大会通常为最高决策机构，由组织的各类成员派代表出席，其主要职能是审查年度工作计划和发展规划、审查年度预算及决算、接纳及取消或调整成员资格、选举主要官员、制定及修订章程、就有关事项提出建议或决策、决定会费标准、解散组织等。在本次5个样本组织中，除世界医学教育联合会和国际科学教育协会理事会以外，均设立了这样的三级管理机构。

2.议事规则

与其他国际科技组织类似，达到所规定的最低参会人数是进行决议的基础条件，而投票表决是进行决策的基本方式，通常以简单多数为标准。如国际工程联盟就规定其全体大会的法定人数为具有投票资格的代表人数的三分之二，全体大会的议程需由执行委员会在会前至少30天分发各参会代表。全球农业与生命科学高等教育协会联盟规定其出席会议人数需达到应出席人数的半数（含指定代理人）时，全体会议的决议才具备效力，而无法现场出席会议的正式成员可以委托其他正式成员的代表出席。此外，在成员赋权方面，5个样本组织所制定的规则基本一致，即仅有正式成员代表具有投票权。

3.管理机制

教育类国际非政府组织通常还设有执行委员会和秘书处，以执行决策机构制定的各类决议，处理本组织管理范围内的事项，提出建议、计划或工作方案并辅助实施。执行机构一般由决策机构推举产生，并在决策机构休会期间代其行使职权。通常来讲，秘书处位于组织行动链的底端，直接推动相关工作的开展。国际工程联盟的执行委员会（又称“管理组”）负责推动实现其组织目标和全体大会的决议，其成员由各多边协议（包括《华盛顿协议》《悉尼协议》等）主席、副主席及2名由全体大会选举的一般成员组成。执行委员会职责包括向全体大会定期报告管理组的工作开展情况、就涉及组织成员共同利益的相关事项进一步完善其相关政策框架、设立秘书处等。而秘书处通常具有财政、会务、调研、技术、情报、调解纠纷、成员申请、联络、对外代表本组织的多方面功能，负责处理组织的各种日常行政和管理事务。

此外，与国际科技组织类似，教育类国际非政府组织设立了专门的工作组以协调相关具体工作。国际继续工程教育协会设立了3个特别工作组，即“继续工程教育在线学习”工作组、“继续工程教育创新”工作组、“继续工程教育全球领导人和经理人”工作组，分别负责推进继续工程教育在线学习方式的发展，向工程师提供专业的继续教育创新服务和产品的案例研究以及聚焦提升从事继续工程教育管理和领导的管理人员的综合能力。

四、教育类国际非政府组织的运行机制：制度互动与体制互动

在全球化背景下，国际制度不断渗入主权国家内部制度，导致国际制度安排对国内政治形成越来越强大的改造能力〔20〕。基欧汉（Keohane， R.O.）的制度需求理论认为，国际行为体之所以需要制度和规则，是因为二者为国际行为体实现自身利益提供了支撑〔21〕。规则有助于加强信息透明度、降低不确定性和交易成本并促成国际合作〔22〕。因此，从组织理性的角度看，制度互动和体制互动构成了教育类非政府组织运行及开展基本活动范式。

（一）制度互动

基于扬（Young， O.）对制度互动的研究〔23〕，国际组织互动通常可区分为组织结构互动、政治性互动和功能性互动〔24〕。在全球治理网络中，鉴于全球治理制度和机制的“碎片化”〔25〕和“相互脱嵌”，体制互动则为各类型国际组织相互借力优势，形成一定范围内的制度耦合，以更加高效地处理某一类全球问题、为人类提供更多公共产品提供了必要的协同路径。此外，从全球治理的多元化表现来看，融合区域性和跨区域的多变治理模式有助于成员国家规避“非中性制度”的系统风险〔26〕。

1.组织结构互动

组织结构互动是指不同的国际组织在其组织结构中建立了正式的互动关系，如相互隶属于对方的正式成员、共同设立秘书处等。组织结构互动是国际组织形成网络化治理能力的基础，也是制度互动中权力对接程度最高的一种形式。5个样本组织都不同程度地与其他国际组织建立了制度化的联系。作为国际继续工程教育协会的“创始成员”，美国工程教育协会（ASEE）、欧洲工程教育协会（SEFI）和中国继续工程教育协会（CACEE）在某些工作议题上拥有对等决策权。全球农业与生命科学高等教育协会联盟则是在正式成员中吸纳了亚洲农业院校协会、亚太农业研究机构协会、近东和北非农业研究机构协会等区域性科技组织。国际科学教育协会理事会的成员组织中则包括了欧洲化学工业协会 （CEFIC）、欧洲科学教育研究协会 （ESERA）、欧洲物理教育协会（GIREP）等区域性教育组织。

2.政治性互动

政治性互动是指国际组织间没有建立正式的组织层面上的联系，但却建立了事实上的指導关系，如国际科学理事会、国际地理联合会等“伞状”国际科技组织对其他专业型国际科技组织的工作指导和经费支持关系。以世界医学教育联合会为例，作为其“创始成员”，世界卫生组织（WHO）和世界医学协会（WMA）拥有一定的决策权，如针对制定贯穿整个医学教育和培训体系的医学院教育标准。国际科学教育协会理事会是由联合国教科文组织在1972年成立，其开展的相关国际合作项目则得到了联合国教科文组织的经费支持。再以国际工程联盟为例，在联合国教科文的支持下，国际工程联盟与世界工程组织联合会于2019年11月再次签署合作谅解备忘录，并共同成立工作组完成对《毕业要求和职业能力》（Graduate Attributes & Professional Competencies）（涉及《华盛顿协议》）的修订工作。

3.功能性互动

功能性互动是指国际组织之间针对某一类议题所开展的具体的交流合作，具有非正式、自由组合的特点。同时由于缺乏约束力，功能性互动也是制度互动中最为普遍的一种形式。全球农业与生命科学高等教育协会联盟与国际农业研究中心联盟（Consortium of International Agricultural Research Centres）、全球农村咨询服务论坛（Global Forum for Rural Advisory Services）等国际科技组织在科研和人才培养方面建立了合作伙伴关系。再如国际科学教育协会理事会在其《战略计划》中就明确指出，向联合国教科文组织等国际机构和各国政府倡导科学教育和相关科学教师协会的持续发展，以确保相关课程和科学教育政策的制定。世界医学教育联合会则与国际医学教育和研究促进基金会（Foundation for Advancement of International Medical Education and Research）合作管理面向全球开放的世界医学院目录，为各国政府提供一个包含全球医学院、药学院、公共卫生学院和其他学术健康专业教育机构的公共数据库。

（二）体制互动

积极、主动、创造性地参与各个维度的治理是国际组织发挥功能的主要途径〔27〕。不同于联合国教科文组织（UNESCO）等政府间国际组织所拥有的国家行為体的直接授权，由于受制于更为有限的人力资源和经费资源等外部资源要素，教育类非政府组织在介入全球治理体系的过程中面临相对更多的限制与羁绊。此外，体制互动作为全球治理的重要内容的另一个方面，也是教育类非政府组织介入全球治理进程的重要途径。这种体制互动着重体现在对主权国家教育政策和实践的影响上。根据迪马济奥（DiMaggio， P.J.）和鲍威尔（Powell，W.W.）对三种制度同构（模仿同构、规范同构和强制同构）的理论界说〔28〕以及迈耶（Meyer， J）和罗文（Rowan， B.）关于“体制进化三阶段”（前制度化、半制度化和制度化）的学说〔29～30〕，教育类国际非政府组织作为教育理念和教育规范的传播载体，由于处于“制度化准备阶段”（即从制度创新到制度扎根的阶段），因此主要通过构建职业教育标准、构建学术共同体、强化学术对话三个层面推定主权国家之间教育体制的互动与交流。

1.制定各类教育标准，开展教育水平认证

国际组织对教育模式的全球扩散产生着重大影响〔31〕。开展技术领域的教育认证，形成具有普适度的教育标准是教育类国际非政府组织的重要工作范畴。以国际工程联盟为例，它目前涵盖了《华盛顿协议》（Washington Accord）、《悉尼协议》（Sydney Accord）、《都柏林协议》（Dublin Accord）、《国际职业工程师协议》（International Professional Engineers Agreement）、《亚太工程师协议》（APEC Agreement）、《国际工程技术员协议》（International Engineering Technologists Agreement）和《国际工程技师协议》（International Engineering Technicians）等7个国际互认协议，其制定的毕业生能力素质和工程师能力要求，即《毕业生资质和专业能力》（Graduate Attributes and Professional Competencies），是国际工程界对工科毕业生和工程师职业能力公认的权威要求。再以世界医学教育联合会为例，其制定的WFME标准（WFME Standards）是由全球专家对贯穿整个医学教育和培训体系的医学院教育标准所达成的共识，涉及基础医学教育、研究生医学教育和继续专业发展等多个方面。该标准提供了一个医学教育体系的模板，强调通过促进医学教育计划的多样性，以适应不同的国家及地区的教育、社会经济和文化条件、不同的疾病模式，聚焦提升医学教育、学生和教师群体的社会责任感。

2.畅通学术交流渠道和学术激励机制，构建学术共同体

出版高水平学术期刊是国际科技组织介入技术治理活动的有效路径，教育类非政府组织也不例外。《国际科学教育》（Science Education International）是国际科学教育协会理事会创办的学术刊物，主要为其会员组织和科学教育领域的个人或组织提供前沿信息。此外，国际科学教育协会理事会还定期出版各类学术材料，包括会议和研讨会报告、学术年鉴等。世界医学教育联合会虽然没有单独发行相关学术出版物，但与相关区域性国际组织联合发行相关学术期刊，如与西太平洋医学教育协会（Western Pacific Association of Medical Education）联合发行《JEEHP》，与医学教育研究协会（Association for the Study of Medical Education）联合发行《Medical Education》等。此外，为鼓励高等院校在农业与生命科学领域的教育、研究与创新方面做出杰出贡献的个人，全球农业与生命科学高等教育协会联盟面向全球设立了世界农业奖（World Agriculture Prize），涉及农业、林业、自然资源、食品、生物基础产品、生物质能源、农村发展和自然环境等多个研究领域。

3.强化学术对话，拓展学术共同体意识

自1999年以来，全球农业与生命科学高等教育协会联盟每两年举办一次国际大会（Global Conference and World Dialogue），为成员组织和高等教育机构负责人提供交流平台，同时为政府、行业组织、非政府组织和民间社团应对人类共同挑战，特别是具有全球属性的资源匮乏（土壤、水、能源和生物量）、经济和环境危机以及社会问题和灾害等提供探讨机会。这些讨论将为高校制定教育、研究、创新和推广战略以应对全球问题提供参考。国际科学教育协会理事会也每4年举行一次世界大会，汇集各国教育的政策制定者、课程开发人员、教育研究人员、各层级教育的教师，探讨科技教育的发展趋势和教研方法。国际继续工程教育协会也从1973年开始便设立了自己的学术大会品牌，即世界继续工程教育大会（World Conference on Continuing Engineering Education），以汇集来自工程企业、地方政府的行政管理人员以及工程教育界的教研人员，共同讨论相关推动工程教育知识创新和人才培养模式创新的方法与策略，以应对快速迭代的工程技术知识和快速发展的工程市场。

五、中国发起或主导教育类国际非政府组织的路径设计

克拉克（Clark， B.R.）早在1983年就从高等教育系统与国家、市场和学术权威的整合角度，论述了介于国家和高校之间的“缓冲组织”，即教育中介组织的重要作用〔32〕。借助于教育类非政府组织介入全球教育治理的意义是不言而喻的。但是，美国等西方国家已开始关注中国在国际组织领域的工作进展。如美国参议院于2021年正式通过的《2021年战略竞争法案》（第206条款，The Strategic Competition Act of 2021），就要求成立专门的调查机构以全面了解中国在全球主要国际组织的活动轨迹和主要岗位的任职布局。因此，面临诸多严峻的外部挑战，中国更应该以非传统竞争领域的国际非政府组织为抓手，探索如何以更加柔性的方式深度介入全球治理体系。

（一）推动中国教育话语的国际传播，强化理念的“发声”能力

自第二次世界大战结束以来，联合国教科文组织通过发布《学会生存： 教育世界的今天和明天》（1972年）、《教育——財富蕴藏其中》（1996年）、《反思教育：向“全球共同利益”的理念转变？》（2015年）、《消除不平等：治理缘何重要》（2009年）、《一起重新构想我们的未来：为教育打造新的社会契约》（2021年），以理念建构为自身构建治理权威，形成了教育全球治理的话语场域。在此过程中，美国和法国等西方国家不断提出理念，以此举筑牢了其主导联合国教科文组织相关事务的话语能力。事实上，教育类国际非政府组织历来是各国分享本国教育理念的中介平台，能够提出得到广泛响应的教育理念是主导教育类国际非政府组织的前提条件。这要求提出这个理念的国家既要在教育实践上取得足够的成效，能够获得国际同行的认可，又需要从关怀全人类共同命运和共同利益的角度表现出足够的共同体思维。近年来，中国在各层级教育领域的改革均取得了显著的成果，教育整体水平和服务地方及国家经济和文化发展的能力均得到明显提升，如开展双一流建设、实施新高考改革、推动创新教育教学评价机制、在各级教育中开展国际理解教育以及在最近几年的“国际学生能力评估计划”（PISA）考试中取得卓越成绩等。中国的各级学校、科研机构乃至教育管理机关应将这些改革成效转化为有效的学术话语，从理念层面形成中国特色的教育话语，并通过各类国际组织或学校的国际交流渠道进行传播，为中国介入教育全球治理赢得话语先机。

（二）强化行业标准与技术教育标准互联，深度参与或主导技术教育标准的制定

非政府组织的身份属性限定了教育类国际非政府组织的行为边界和基本活动范畴。通过以上分析可以看出，制定应用技术领域的教育标准或开展教育水平认证是教育类国际非政府组织运行的核心功能之一。也只有此途径为教育类国际非政府组织开展与主权国家教育机关的互动提供了路径，进而为其存续的合理性提供更为充分的基础。从教育服务行业发展的角度看，行业的国际标准和技术领域教育的国际标准构成了一对上下位的关系。因此，提升参与或主导制定技术领域教育标准的能力的前提基础就是要主导行业标准的制定。在制定行业标准方面，中国正持续发力，如在区块链、隐私保护和数据安全等领域，由中国主导和参与的国际标准取得新进展〔33〕。同时，中国还在国际标准化组织（International Organization for Standardization）、国际电工委员会（International Electrotechnical Commission）和国际电信联盟（International Telecommunication Union）等国际科技组织加强主要岗位的任职布局。中国应基于在行业国际标准制定方面的基础，加强与技术教育领域的信息关联，将相关最新进展统合至技术教育的改革与发展，同步推进行业国际标准与技术教育领域国际标准的制定，尤其是在人工智能、大数据、生物工程、深海、极地等新性技术融合领域加强国际规则与相应技术教育标准的对接，为制定技术教育的国际标准创造前置性条件。从资源配置的角度看，各高校特别是技术院校应进一步与行业企业构建“产学研用”的互联贯通机制，加强企业用人需求向度与技术教育改革方向的耦合，实现技术产品标准和人才培养质量标准的匹配。

（三）以“柔性介入”为主，鼓励高校成为发展教育类国际非政府组织的主力军

非政府组织的自身属性决定了其所关注的议题范畴更多集中在教育、文化、科技等“弱政治”领域。鉴于教育作为全球最大的公共产品，同时教育权也是仅次于生命权和人权的基本权利的事实，各主权国家通过发起教育类国际非政府组织，在教育领域开展国际合作与交流具有更大的合法性和合理性空间，也相对不会引起主权国家之间的过分猜疑。但当前在对中国充满对抗情绪、被“标签化”的外部环境下，尤其是在西方国家已经开始警惕中国持续加强国际组织工作的背景下，中国发起或主导教育类国际非政府组织也应明确必要的战略路径，如应避免政府部门的直接介入，而应鼓励高校、科研机构、研究智库、各类民间科技社团等“弱政治体”机构成为行动主角，体现“柔性介入”的战略思路。这其中应鼓励高校成为主力军。首先，对于现代大学来讲，人才培养作为高校第一职能的全球共识已深入人心，高校深度介入或发起教育类国际非政府组织具有充分的合法性基础。其次，高校作为知识的管理和创新机构，无论是在促进跨学科整合还是促进学科进一步专门化方面，具有充分的知识储备和人才资源，特别是高校的全球伙伴关系（国际合作网络）。在教育类非政府组织愈加超学科专业型发展的趋势下，高校可利用其既有资源确保其运行。最后，最为重要的是，现在开展国际组织人才培养的“双一流”高校在持续增加，高校通过主导或发起教育类国际非政府组织，能够形成“高校—国际组织”之间的“学用体系”，为高校持续优化国际组织人才培养模式和培养成效提供重要的比较性参照。

（四）借力“一带一路”倡议实施，推动开展教育类国际非政府组织的共建实践

“一带一路”倡议的深入实施，不仅为全球经济增长和跨文化交流赋予了新的动能，也使得倡议本身成为中国提供的最受欢迎的全球公共产品。截至2022年10月，已有140多个国家和30多个国际组织共同参与倡议的推进，同中国签订了超过200份合作文件〔34〕，这其中就涉及中国正在推进的与沿线国家开展的学位学历互认合作以及所构建的大学合作网络。事实上，中国高校自2016年起不断发起的具有一定区域影响力的高校国际联盟，就充分印证了中国高校尝试通过构建非政府国际合作平台以开展区域教育治理的设想。但由于经费投入、人力资源配备不足、成员类型过于单一等原因，导致高校国际联盟的建设成效并不理想〔35〕。然而，高校国际联盟的合作网络和合作内容为中国高校发起教育类国际非政府组织提供了必要准备。有鉴于此，中国教育主管部门应以经费和政策为主要牵引，鼓励中国高校持续发展高校国际联盟，并以此为基础吸纳其他领域的社会组织，拓展利益共同体的边界和基本活动范畴，将高校国际联盟逐步发展为具有区域影响力的教育类非政府组织。与沿线国家共建教育类非政府组织将进一步为中国加强与沿线国家的教育制度和教育体制的互动创造对话空间。

***总书记指出，加强全球治理不仅事关对发展制高点的争夺，而且事关各国在国际秩序和国际体系长远制度性安排中的地位和作用〔36〕。当前，中国教育部和中国科学技术协会均将培养国际组织人才和建好国际组织联合研究院作为推进教育对外开放和科技对外开放的重要议题〔37～38〕。虽然中国在教育类国际非政府组织工作方面起步较晚，但以中国介入政府间国际组织和国际科技组织工作为经验支撑与能力保障，尤其是在中国建设教育强国的大背景下，中国需要持续提升全球教育治理意识和能力，而加强教育类国际非政府组织工作将成为今后的重要议题。

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The Research on the Organizational Structure and Operating

Mechanism of Educational International Non-Governmental

Organizations from the Perspective of Global Governance：

A Comparative Study of Five Educational International NGOs

YAN Yueqin， ZHENG Chun， WANG Haichao

Abstract： As an important part of promoting the reconstruction of global governance concepts and mechanisms， global education governance is a key path for sovereign countries to maintain and expand their educational interests， which will be the key to participate in the global governance system. As an important supplement to major international actors， educational NGOs are constantly enhancing their importance in formulating technical education standards， promoting international exchanges and cooperation in education and so on. To a certain extent， it also plays an increasingly important role in influencing the educational planning and educational behavior of sovereign countries. Leading or sponsoring educational international NGOs will be attached more importance as an indirect way for the education departments of sovereign countries to intervene in global education governance. As an important promoter of the practice of global education governance， China needs to redesign and enrich its cooperative relationship with educational international NGOs to enhance the effectiveness of its involvement in global education governance. Besides， China needs to set up more such international organizations， which will pave the path to continuously build a capability system that can better participate in global education governance.

Key words： educational international non-governmental organizations; global governance; decision-making institutions; rules of procedure; interaction on regimes; interaction on system

（责任编辑：王 波）