基于官方新闻报道的地方政府公信力文本分析

王益君 魏美云

摘 要： 政府公信力是中外学者研究的热点，也是我国政府改革的重心。利用全国多个地级市近年来的地方政府公信力新闻数据，通过文本分析法从情感分析、词频分析及社会网络语义分析的角度出发对地方政府公信力的情感倾向、词频特征与语义网络以及不同地区间政府公信力的异质性进行研究，结果表明：我国地方政府公信力官方新闻报道的情感倾向以积极为主，并呈现出明显的地区异质性特征，东部地区报道量波动幅度较大且明显高于中西部地区；词频分析识别出地方政府公信力建设的重点领域及公众对政府形象的认知；社会网络语义分析呈现出以政府为主体，以法治建设及依法行政为重点的“核心—次核心—外围”三圈结构。

关键词： 政府公信力；主流媒体；服务型政府；政府治理；依法治国；依法行政；数据分析

收稿日期： 2022-04-26

基金项目： 陕西省社会科学基金项目“新冠肺炎疫情对金融业系统性风险冲击的影响及对策研究”（2020D033）；中国科学技术协会科技智库青年人才计划“政策流变引发的舆情风险研究”（20220615ZZ07110021）

作者简介： 王益君，西安建筑科技大学公共管理学院副教授，清华大学公共管理学院访问学者，博士，主要从事计算社会科学、宏观金融研究，E-mail：yijun.wang@xauat.edu.cn；魏美云，西安建筑科技大学公共管理学院。

党的十九大报告提出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。地方政府公信力是现代化政府治理能力的具体反映，不仅关系到政府治理，更关系到党和政府在人民心目中的形象以及社会的整体发展，强有力的政府治理亦是中华民族伟大复兴的重要保障。我国经历了多次政府改革，经济的发展、制度的不断完善使广大人民群众对政府的信任感不断加强，地方政府公信力建设取得突破性的成效。

中国全面小康探索中心发布的“2005年至2020年中国信用小康指数”数据结果表明：近年来，我国政府公信力指数一直在上升，2020年高达98.9。政府公信力指数上升的同时，其存在的问题及面临的挑战也不容忽视。2016年，北京师范大学新媒体传播研究中心发布了《2016年中国网民的政府信任度报告》，通过对我国内地31个省市自治区网民信任度的研究发现，“中央—省部—地方”三级政府的网民信任度从高到低得分依次为4.02、3.73、3.3，且各省份内部的信任度存在明显的差异性〔1〕。

官方媒体的新闻报道作为当代的主流传播媒介，具有较强的影响力及舆论引导力，能够客观反映出地方政府的行政能力和治理水平以及民众对地方政府的信任度。近年来，新闻媒体对政府公信力的关注度不断提高（见图1）。从整体上看，政府公信力报道量随时间发展而稳步上升，但也存在着大幅波动的现象，图1中出现较高峰值点的原因如下：2010年8月27日，国务院召开全国依法行政工作会议；2010年10月10日印发《国务院关于加强法治政府建设的意见》；2011年3月22日国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》；2014年12月4日是中国首个国家宪法日，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。然而，一些突发性公共事件的频发，一些地方政府的失职失信行为，使得公众对地方政府的认可度和满意度下降，公信力建设面临着一定程度上的挑战。例如2012年12月，新闻爆出山西潞安天脊煤化工集团发生苯胺泄露，污染物流入河北、河南境内，然而时隔5天后，长治市才以书面形式向省政府报告。因此，通过官方新闻报道的视角提升地方政府公信力成为地方政府必须正视的课题。

随着信息技术的高速发展，大数据不仅具备数据来源的广泛性和较高可信度的优势，促使政府从拍脑袋决策走向科学决策，还扩宽了传统地方政府公信力的研究视角，大数据方法正逐渐成为提高政府行政能力和公信力的新驱动力。而文本分析作为大数据研究的方法之一，可以通过新闻报道、社交论坛、在线评论等方式获取数据。然而，基于文本分析法，目前较少文献从官方媒体新闻报道角度对地方政府公信力展开系统性的研究。为此，本文从地方政府公信力的官方新闻报道入手，采用情感分析、词频分析和社会语义网络分析对地方政府公信力进行研究，为促进地方政府的行政治理能力及公信力发展提出对策建议，对推动我国现代化政府建设大有裨益。

一、文献综述

政府公信力是社会对政府行为和形象的认知，也是政府权威性及社会影响力的体现。目前学界对政府公信力的研究主要涉及：（1）政府公信力，主要分为以政府为主体进行界定〔2〕，以公众为主体的界定，强调社会公众的参与性〔3～4〕，以及从政府与公众之间的互动关系进行界定〔5〕。（2）影响政府公信力的因素，从宏观层面看，影响因素有制度建设、政府执行力、政府信息公開程度、社会治理效果等〔6〕；从中观及微观层面看，影响因素有信息传播与选择性接受、公民监督权与知情权、公务员个体行为与形象、网络舆情等〔7〕。（3）构建政府公信力的评价指标体系〔8～9〕。随着大数据时代的到来，部分学者开始研究基于大数据分析法的政府公信力问题。大数据分析是对传统分析方法的挑战，基于大数据的多元性和客观性，通过对海量数据的挖掘与分析，有助于政府建立起科学的决策管理体系，对推动地方政府向法治、诚信和服务型政府的转变具有重要意义。

目前基于大数据分析方法对政府公信力的研究，有学者从政务热线的角度出发，中微观层面上，主要以建立政府自身热线问政的量化评估指标体系，优化和提升内部管理为研究方向〔10～11〕；宏观治理层面上，主要有基于超大城市的社会治理中政务问政与传统问政方式的差异性、对政府回应性效率提升的研究〔12〕，以及基于改革视角探究科层制、官员晋升激励对政府回应性的影响机理的相关研究〔13～14〕。此外，孙宗锋等人通过市长信箱为数据源，从公民参与和政府回应两个方面入手，运用大数据分析方法研究政民互动的变化趋势及在不同领域的特点，对地方的政府公信力建设具有重要意义〔15〕。赵兴华采用大数据文本分析与倾向值匹配相结合的方法，从公民的话语表达对政府回应进行探究〔16〕。孟天广等人通过对人民网“地方领导留言板”的数据分析，讨论了网络空间下的公民诉求与政府回应问题，并对两者的影响因素进行深入研究，对强化政府建设具有重要意义〔17〕。文宏通过抓取舆情事件下新闻报道的评论数据，对舆情事件的演变过程进行分析，成为政府部门的科学决策提供宝贵经验〔18〕。蔡小慎等人基于国务院政策文本数据，从时间维度梳理中国基层社会治理政策变迁的脉络，有利于促进基层政府行政治理能力的提高〔19〕。

综上所述，当前有关大数据分析的政府公信力研究已取得一定的进展。然而，现有研究主要集中于某地区线上政务平台的建设、舆情事件的演变历程、政策文本的挖掘与分析等方面，仍有进一步的探索空间。首先，某地区或特定事件下的研究成果较多，但几乎没有基于文本分析法系统研究全国的地方政府公信力；其次，数据来源大多来自政务平台、舆论或政策文件，忽略了对官方新闻文本内容的深入挖掘；最后，当前研究未将官方新闻报道中的情感倾向与地方政府公信力联系起来。因此，本文从全国293个地级市的政府公信力官方新聞报道入手，运用文本分析法进行研究，以期为地方政府建设提供对策建议，促进我国地方政府公信力的发展。

二、地方政府公信力官方新闻报道的情感分析

（一）数据来源与预处理

官方新闻报道来源于各地区的权威媒体机构，例如河北法制报、江苏经济报等，这些报道能够客观、公正地反映该地区的政府公信力情况。地方性新闻文本数量巨大，新闻事件繁多，为了获取地方政府公信力的官方新闻报道，本文选取具有报纸种类较多的超星移动图书馆数据库作为数据源，利用网络爬虫进行数据的采集。关于新闻报道中政府公信力文本的识别，采用相关关键词的检索方式。其中，关键词的确定是通过阅读大量权威期刊、报纸，梳理相关文献，并参考前人的研究等方式，最终选取了22个关键词作为代表政府公信力的指征，其中，关键词及参考文献来源如表1所示。

在超星移动图书馆数据库中以关键词“全国293个地级市市名”依次加“政府公信力相关的22个关键词”进行全部字段检索，全部字段包括标题、日期、来源及正文四部分内容，检索的时间范围为2010年1月1日至2020年12月31日，共获得43787篇新闻样本量。

由于爬取到的文本数据通常带有不需要的信息，如额外的Html标签等。因而，需要对新闻文本进行预处理。预处理用到的库有数组（Numpy）和数据分析（Pandas），文本工具为正则表达式。首先，使用正则表达式得到去除噪音信息的纯文本；其次，对句子进行分词，选取“结巴（Jieba）”中文分词为分词工具；然后，对文本进行清除停用词；最后，输出全部字段。以上分析使用的软件均为Python3.6。

（二）情感词典的建立

情感分析是自然语言处理（NLP）的一个重要研究领域，目前文本情感分析的方法主要有情感词典法及机器学习法。本文采用情感词典法对地方政府公信力进行分析，故构建适合的情感词典是情感分析的重要步骤。目前常见的情感词典主要有HowNet中文情感词典、台湾大学简体中文情感极性词典（NTUSD）、大连理工大学的情感词汇本体库及BosonNLP情感词典等。本文采用知网（Hownet）情感分析用词语集构建否定词典及程度副词词典，该程度副词词典中包含了程度副词以及对应的程度值。停用词典来源于哈工大的停用词表。情感词典采用的是BosonNLP情感词典，该词典对每个情感词进行情感值评分，并打上了唯一分数，正向词语的得分是正数，负向词语的得分是负数。每行是一个情感词及其对应的情感分值，以空格分隔，共包括114767个词语，分值范围为（-7，7）。由于BosonNLP是基于微博、新闻、论坛等数据来源构建的情感词典，所以该词典适用于对地方政府公信力官方新闻报道的情感分析进行研究。

（三）情感倾向值计算

情感词典的分析包括情感词极性的判断与情感倾向值的计算，情感词极性的判断通常以情感倾向值的正负进行划分。计算地方政府公信力情感倾向值的计算流程大致分为以下几步：首先，对政府公信力的新闻文本分词，得到分词后的文本，并将结果与哈工大的停用词表比对，去掉停用词。其次，遍历文本找出文本中的情感词、否定词以及程度副词，然后判断每个情感词之前是否有否定词及程度副词，将它之前的否定词和程度副词划分为一个组，如果有否定词将情感词的情感权值乘以-1，如果有程度副词就乘以程度副词的权重系数，然后将所有的得分加起来。最后，统计出每篇新闻文本的情感值，并得到该篇文本的情感倾向。由此，地方政府公信力的情感倾向值计算公式如式（1）所示：

Sentiment（t）=∑ni=1（-1）k×wi×qi（1）

其中，Sentiment（t）是政府公信力新闻文本t的情感值得分，qi为一篇政府公信力新闻文章中的第i个情感词，wi为政府公信力的情感词qi对应的程度副词，k为情感词qi前否定词的个数。如果Sentiment（t）>0，表示情感倾向为积极；如果Sentiment（t）<-0.5，表示情感倾向为消极；如果-0.5

（四）结果分析

基于全国293个地级市2010—2020年的地方政府公信力新闻报道数据，统计出地方政府公信力新闻报道量及情感倾向。以省份为单位，东、中、西部地区根据地级市所处区域进行划分【其中，东部地区包括辽宁、河北、山东、江苏、浙江、福建、广东和海南8个省份的99个地级市；中部地区包括黑龙江、吉林、山西、河南、湖北、湖南、安徽和江西8个省份的100个地级市；西部地区包括陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、广西、四川、贵州、云南、新疆、西藏10个省份的94个地级市。本文的研究样本为我国地级市层面的数据，不包含直辖市、自治区。】。采集到的43787篇新闻文本中，积极情感倾向的新闻文本为36620篇，占比83.6%，消极情感倾向的新闻文本为7070篇，占比16.1%，中性情感倾向的新闻文本为97篇，占比0.2%。东部地区的新闻文本为18710篇，占比42.7%，中部地区的新闻文本为12718篇，占比29.1%，西部地区的新闻文本为12359篇，占比28.2%（如图2）。

图2 不同情感极性下各地区的   政府公信力新闻报道异质性

从图2可以看出，各地区的地方政府公信力新闻报道总体呈积极倾向，表明官方新闻媒体对我国地方政府公信力建设的肯定。但在不同情感极性下存在地区异质性特征，东部地区的积极、消极及中性新闻报道量均明显大于中部和西部地区，中、西部地区的报道量基本持平。其中，东部地区的积极情感倾向报道量高达15513篇，这可能与东部地区的地理位置优越、经济基础实力雄厚及国家政策扶持等因素有关，使得政府与公众之间的信息互通程度较高，政府法制化建设和政务公开平台发展较快。

图3绘制了2010—2020年各地区的政府公信力新闻报道量变化趋势。观察可知，从2010—2020年间东部地区的报道量明显高于中西部地区，东部—中部—西部呈现出依次递减的趋势，且波动幅度较大，中西部地区的报道量波动幅度较小。2010—2014年，各地区的报道量均呈上升的趋势。其中，2014年各地区的报道量达到峰值点，原因可能是党的十八届四中全会在2014年召开，会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治

国若干重大问题的决定》；2015年的政府公信力新闻报道量仅次于2014年的峰值點，这可能是由于在2015年中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》。

2014—2020年，各地区的政府公信力报道量呈波动下降的趋势，并在2020年下降到最低点。究其原因，一方面，可能与近年来我国深入推进依法行政，法治政府建设等各项工作取得新成效、实现新发展，政府公信力建设步入正轨化有关；另一方面，可能与近年来重大突发事件和社会热点问题的频发有关，造成政府公信力的新闻报道有所减少。

为深入探究地方政府公信力的地区异质性，表2为2010—2020年各省政府公信力新闻报道的情感分析。由于中性情感的报道量极少，因而只统计积极和消极情感倾向的报道。由表2可知，以积极情感倾向的报道为主，东部地区报道量最高的省份为广东省，研究发现，其中广州市和深圳市的报道量占比较高，主要原因有：广州市和深圳市在2012年获中国法治政府奖、广州市在2014年法治政府评估中位居榜首、2016年“法治政府建设与行政执法改革”论坛在广州举行、2020深圳荣膺全国首批法治政府建设示范市等。中部地区报道量最高的省份为河南省，其中郑州市报道量占比最高，主要原因有：2011年政府获首届“中国法治政府奖”提名奖；2013年郑州市启动“依法行政年”活动；2016—2018年全省依法行政考核，郑州连续3年得优；2020年郑州被命名为全省法治政府建设示范市等。西部地区报道量最高的省份为四川省，其中成都市的占比最高，主要原因有：2012年成都荣获第二届“中国法治政府奖”；2014年成都获中国法治政府奖；2017年成都获评法治政府建设典范城市等。由此可知，官方媒体的新闻报道应当重视自身在话语权体系中的主导地位，充分利用好媒体传播渠道，实现对舆论的有效引导，从而缩小地方政府公信力的地区异质性。

三、地方政府公信力的词频分析及社会网络语义分析

（一）地方政府公信力的词频分析

本文利用Pycharm工具对新闻文本进行高频词的提取。高频词能够传递出文本的主要信息，通过词频分析，可以获取官方新闻媒体在地方政府公信力发展中关注的重要内容及态度。通过人工剔除“月”“日”等与研究主题无关且不影响研究结果的词汇，得到排名前30的高频词汇及其出现的频次，见表3。

排名第一的高频词是本文所选的研究主体“政府”，排名靠前的高频词如“工作”“建设”“行政”“公开”“法治”等涵盖了地方政府公信力的主要构成要素，表明地方政府公信力建设所关注的焦点。其余高频词如“推进”“发展”“提高”“改革”等体现了地方政府促进公信力建设以及对公信力相关建设的重视。官方新闻报道对地方政府公信力发展的认可，有利于在民众中树立正面的政府形象，推动地方政府公信力的进一步发展。

为了更直观、清晰地展现地方政府公信力新闻报道所关注的热点问题，反映地方政府公信力的主要内容，本文使用Python中的Wordcloud包绘制可视化词云图，统计出排名前100的高频词，得到结果如图4所示。地方政府公信力新闻报道的核心特征词包括“政府”“工作”“行政”“建设”“法治”等，特征词字体越大表明出现的频率越高，新闻媒体的关注度越高。此外，图4中的一些边缘词汇反映出官方新闻媒体关注的地方政府公信力非主流议题，如“创新”“权力”“审批”等词对促进未来地方政府公信力建设与发展趋势具有重要意义。总的来看，官方新闻媒体对地方政府公信力建设有全方位的关注和评价，报道领域较全面。这有利于政府政务信息公开化水平的提高及公众对政府形象整体化认知的提升，促进政府与公众之间的信息互通。

（二）地方政府公信力的社会语义网络分析

词频分析在深入研究结构关系和词汇间相关关系方面具有一定的局限性。为进一步挖掘高频词背后的深刻含义，找出高频词之间的关联性和指向性，本文使用ROST CM 6.0软件，通过共现分析形成共现词词频。共现词词频是高频词组在文本组成前后逻辑关系的共现次数，由此揭示文本中高频词间的相关关系。线条疏密程度与共现频率相关，线条越密集，则表明两者的共现频率越高，最终形成如图5所示的地方政府公信力新闻文本的社会语义网络图。

在图5中，语义结构分为三个层次：第一层为核心圈，“政府”是中心度最高的词汇，线条最为密集，与其连接的节点也最多，因而“政府”为整个图谱的主体结构；第二层为次核心圈，包括“建设”“行政”“工作”“法制”“推进”等词汇与地方政府公信力紧密相关，是对核心层的进一步扩展，充分体现了法治建设及依法行政对政府公信力的重要意义；第三层为外围圈，由“法律”“规范”“改革”等词汇组成，反映了地方政府公信力建设的推动力量。从图5可以看出，除了较大的几个关键词节点外，从节点间连线的发展态势上判断“公开”“服务”等连线较密且发展态势呈现向外延展的词也是近年来地方政府公信力的发展热点。

图5 地方政府公信力新闻文本的社会网络语义分析结果

四、结论与相关建议

本文以地方政府公信力为研究对象，选取全国293个地级市2010—2020年的官方新闻报道数据为研究样本，基于文本分析法，从情感分析、词频分析及社会网络语义分析三方面进行研究。得出以下结论：（1）东、中、西部地区的政府公信力新闻报道具有明显的地区异质性特征，2010—2020年东部地区的报道量明显高于中、西部地区，且波动幅度较大；中、西部地区的报道量大致持平，且波动幅度较小。此外，2010—2014年各地区的政府公信力新闻报道量呈波动上升的趋势，2014—2020年则呈波动下降的趋势，并在2020年下降至最低点。（2）通过情感分析的研究表明，2010—2020年我国地方政府公信力新闻报道的情感倾向总体呈积极态度，其中，积极情感倾向的新闻占83.6%，消极情感倾向的新闻占16.1%。（3）通过词频分析及语义网络分析的研究表明，地方政府公信力新闻报道的高频词以政府为研究主体，包含政府公信力构成要素的主要方面；地方政府公信力新闻报道的社会网络语义呈现出以政府为主体，以法治建设及依法行政为重点的“核心—次核心—外围”三圈结构，核心圈为地方政府公信力建设的重要关注点。根据本文得出的结论，为促进当前地方政府公信力的发展，提出如下建议：

第一，加大经济后发地区政府公信力的报道力度，弥补官方新闻渠道公信力建设不足的现状。一方面与资金、人才投入和平台建设等紧密相关，中、西部地区要加大资金与人才的投入力度，完善新闻平台的相关建设，健全相关制度；另一方面，要优化媒体结构，规范传播秩序，提升报道效果，开展政府公信力的主题报道，丰富公信力主题的新闻报道内容与形态，从而弥补中、西地区新闻渠道公信力建设不足的现状。

第二，加大政府公信力建设的报道力度，加强新闻报道管理。官方媒体的新闻报道有利于营造舆论的正常导向，要充分利用好媒体传播渠道，营造舆论的正常导向，各地要做好政策解读工作，充分发挥官方新闻媒体的积极作用，引导公众塑造健康积极的社会观念，使政府、公众、媒体之间形成良性互动，从而提高政府的权威性及公信力建设。

第三，加强依法行政、法制建设、政务公开及服务群众意识等方面的工作。地方政府应按照中央要求，贯彻落实好各项政策，全面推进依法行政、法治政府的建设，促进社会总体发展水平的提高；深化行政体制改革，强化公正严格执法，提升执法人员素质，提升正确履职能力；政府应及时主动公开信息，正确引导和回应传媒与公众，建设人民满意的服务型、诚信型、法治型政府；积极宣传科学化、民主化、法治化政府的相关新闻报道，以此助推政府工作的开展，为公信力建设贡献力量。

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Text Analysis of Local Government

Credibility Based on Official News Reports

WANG Yijun，WEI Meiyun

Abstract： Government credibility is the focus of Chinese and foreign scholars research， and also the center of Chinese government reform. Based on the local government credibility news data of several prefecture-level cities in recent years， this paper studies the emotional tendency， word frequency characteristics and semantic network of local government credibility as well as the heterogeneity of government credibility among different regions from the perspectives of emotion analysis， word frequency analysis and social network semantic analysis through text analysis. The results show that the emotional tendency of official news reports of local government credibility is mainly positive， and presents obvious regional heterogeneity. The fluctuation range of news reports in the eastern region is larger than that in the central and western regions. Word frequency analysis identifies the key areas of local government credibility construction and the publics cognition of the government image; the semantic analysis of social network presents a three-circle structure of “core-secondary core-periphery” with the government as the main body and the construction of the rule of law and administration by law as the focus.

Key words： local government credibility; mainstream media; service-oriented government; government governance; law-based governance; administration by law; data analysis

（責任编辑：叶光雄）