行政监察学的学科构建与发展趋势

兵赵康　姜国

摘要：行政监察学的研究存在两种取向：一是法学取向，以《行政监察法》为依据进行研究。二是管理学取向，以公共管理理论为依据，对行政监察实践进行指导。无论是法学，还是公共管理学，从研究人员的数量和研究成果的数量来看，行政监察学还存在很大的发展空间。行政监察的学科建设中始终存在着与实践脱节、方法论的模糊以及国外理论与实践的引介上“水土不服”等问题。在基于问题为导向，并在与经济、社会相互关系的背景下进行研究的基础上，本文从学科缘起与理论发展、学科框架、研究方法等方面研究和构建了行政监察学的学科体系。

关键词：行政监察学；学科体系；问题导向

一、我国行政监察的缘起与理论发展

就一般词义而言，“行政监督”与“行政监察”是相通的，两者在日常运用中往往互相替代。然而，就内涵而言，前者大于后者。在含义上，行政监察主要侧重于“察”，且已被确定了包括检查、调查、处理等一整套规定的程序与工作范围。[1]在我国，行政监察的主体仅为国家行政监察机关。

我国的行政监察制度有着悠久的历史，自先秦时代就已逐步建立起行政监察制度。秦朝建立“三公九卿” 制度，以御史大夫为中央监察长官，监察百官；汉代时期，监察机关为御史府，御史中丞与御史大夫相脱钩，成为独立的监察机关，并一直沿用至唐宋时期，渐趋成熟；明代设置都察院，即总领监察御史，负责维持国家机关及官吏纪律的监察机关。然而，概而言之，中国古代封建制度的性质决定了行政监察终究无法避免成为封建帝王个人驾驭群臣的统治之术的命运。

新中国的行政监察制度源于民主革命时期。早在1931年，中华苏维埃共和国临时中央政府就设立中央工农检察人民委员部，开展对政府机关工作人员的监察工作。1943年，陕甘宁边区提出公正廉洁、奉公守法等要求，并设立行政督察专员公署。1949年10月19日，成立了政务院人民监察委员会，后改为监察部，对如何在执政条件下开展行政监察工作进行了积极探索和实践。1959年，因国家管理体制调整，撤销了监察部。1987年监察部恢复组建。各级监察机关坚持以廉政监察为重点，开展以反贪污受贿为重点的反腐败斗争，围绕治理经济环境、整顿经济秩序开展执法监察，加强纠风工作，行政监察工作得到平稳健康发展。1993年，党中央、国务院为了进一步加强党的纪律检查工作和强化行政监察职能，作出纪检监察机关合署办公的决定，提高了党政监督的整体效能，行政监察工作进入新的历史发展时期。[2]

《中华人民共和国行政监察法》于1997年5月9日经第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议通过，自1997年5月9日起施行，1990年12月9日国务院发布的《中华人民共和国行政监察条例》同时废止。该法重新确定了监察机关的性质、工作原则、管辖、职责、权限、程序以及法律责任。之后，《行政监察法实施条例》于2004年10月1日起实施，对监察对象、派出的监察机构和监察人员、监察机关的权限、监察程序等方面进行了细化规定。作为配套制度，《行政机关公务员处分条例》于2007年6月1日起施行，成为新中国成立以来第一部全面、系统规范行政惩戒工作的专门性法规。在行政监察不断发展的过程中，《监察机关审理政纪案件的暂行办法》（1999）、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》（2000）、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（2010）等配套法规、政策也陆续颁布实施，不断推动以权力制约权力、以程序制约权力、以公开制约权力、以权利制约权力的理论与实践的发展。

任何一门学科的产生，都是社会需要的产物，行政监察学亦不例外。1987年监察部恢复组建后，国内在20世纪90年代产生了一批成果，如张镇平、姚守中、孙育征编著，1991年出版的《行政监察学》；李和仁、李耀省编著，1991年出版的《行政监察概论》；李福海编著，1994年出版的《行政监察学》；王建芹编著，1997年出版的《中国行政监察教程》；薛木铎编著，1998年出版的《中国行政监察学概论》等。张镇平等人（1991）围绕行政监察的性质、任务、职能与作用，职权及其运用，组织、实施、活动的基本原则，信息，心理问题分析，技术，队伍建设等方面进行了论述。彭武文、赵世义（1992）在《关于建立行政监察学学科体系的思考》一文中认为行政监察学可以按行政监察的基本原理、行政监察的基本要素、工作程序、法律责任和企事业监察问题的思路来建构。薛木铎（1998）从中国监察制度的历史发展、行政监察的指导思想和基本原则、性质、职责和职能、基本任务、地位和作用、机构设置和领导体制、对象及其管辖、职权、职责的履行、宣传教育、信息、立法、队伍建设、效能的评价等对中国行政监察学进行了阐述。杜兴洋（2008）从行政监察组织、行政监察职权、行政监察、比较行政监察、廉政监察、行政效能监察、预防监察等几个方面构建行政监察学学科。

概而言之，行政监察的学科建设虽然已经起步，但是由于缺乏一个统一的范式基础，行政监察的学科建设始终存在着与实践脱节、方法论的模糊以及国外理论与实践的引介上“水土不服”等问题。现有成果的基础性研究常见的是以静态的制度描述代替鲜活实践的考察和反思 。实践上，由于体制和立法方面的原因，我国行政监察的巨大功效尚未充分发挥出来，难以形成对行政机关有效的内部制约，亟待理论的突破给予实践的指导。

二、行政监察学的学科框架

作为一门独立的学科，行政监察学应该有其特定的学科体系。行政监察作为一个政治体系和行政体制不可或缺的重要组成部分，既是一个国家政治体系存在和维系的重要要素，又是其行政管理发展的必然产物。行政监察要真正发挥作用，需要学科理论作为支撑。我国高等学校中开设《行政监察学》课程的为数不多，探讨行政监察学的论著也是屈指可数。作为一门课程，行政监察学还很不完善，由于对行政监察的研究不够深入，对行政监察的实践不够了解，很多教师都把这门课程当作行政监督学来讲，这背离了学科原有的内容。[3]行政监察学学科构建始终未引起学术界足够重视，不断被边缘化。实践中存在很多亟待解决的问题，又迫切需要加强行政监察的研究。行政监察学学科的完善状况与现实诉求极不适应的现状，需要对我国行政监察学学科体系的构建作进一步的探索。根据一门应用学科的性质和特征，我们将行政监察学的学科框架分为基础理论研究、技术工具研究和制度构建研究，分别为行政监察提供理论支撑、技术支撑和制度支撑。

·学科与专业·行政监察学的学科构建与发展趋势

（一）行政监察学的基础理论研究

行政监察学科基本理论的积累程度是学科成熟程度和研究规范水平的重要标志。它主要包括行政监察的主体、客体、方式、机制、相应的管理规范与法律条文等，解决的是行政监察学科体系的内涵、行政监察学科的基本理论等方面的问题。一般认为，行政监察学是从行政管理学、政治学、行政法学中分离出来的一门新兴独立学科，它是系统研究行政监察制度和监察活动的运行和发展规律的学科。据调查，大部分高校都将行政监察学作为一门可有可无的课程，行政监察学并未成为行政管理等相关专业的核心课程。这与行政监察学没有形成科学成熟的学科体系不无关系。行政监察作为推进政府“善治”目标实现的不可或缺的制度设计和管理工具，其理论体系的构建必然要借鉴公共管理学、政治学和法学的基本理论。

具有中国特色的行政监察学应该是“协同治理”，不仅考察纪检、监察和检察部门各自的结构功能，而且要考察所有这些监督机构都要面对的共性问题。在行政监察的方式和机制上，必须走出传统单边监察和封闭监察的理论误区，围绕***总书记“把权力关进制度的笼子里”的要求进行顶层设计，倡导开放社会下的合作监察方式。

（二）行政监察学的技术和工具研究

从工具论的视角看，行政监察技术和工具研究主要研究行政监察过程中的技术、工具、方式、方法等问题，解决的是行政监察技术开发、工具选择、方式方法改进等问题，行政监察的实现离不开行政监察技术的支撑。将技术和工具纳入行政监察学的学科范畴，从理论上说，可以全面了解行政监察技术与工具的内涵、性质、类型、优劣和应用范围等问题，形成关于行政监察技术与工具的系统化知识；从实践意义上说，行政监察本身是实现政府治理目标的一种工具和职能，需要通过一定的技术和工具才能实现“监”和“察”的职能。

加强对行政监察技术和工具的研究，提炼和概括在国内外行政监察实践中被证明是行之有效的技术和工具，促进我国行政监察方式和方法、技术和手段的创新，目的是提升行政监察的绩效。著名公共管理学家胡德（1998）根据控制的社会基础（监督、竞争、相互牵制、人为随机性）和控制系统的分析要素（标准设定、信息收集、行为修正）两个维度的组合，提出监管者的十二种工具：层级命令、传票风格、回应主管当局、通过“自然选择”发展、激励风格、寻求或保护在积分表中的有利位置、参与式、网络风格、相互影响或劝说、无法预期的/无组织的、抓阄儿风格、奖励无法预期的行动。[4]十二种工具为行政监察工具研究提供了丰富的素材和启发。

（三）行政监察学的制度构建研究

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，“健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明”，并强调要“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督”，明确把行政监察作为制约和监督干部行使权力的重要制度保证。但行政监察的有效性依赖于制度体系的完善和良性运行。从系统论的角度看，行政监察制度体系是一个相互协调、相互补充、相互支撑的有机系统，可分为宏观、中观和微观三个层面。

宏观层面的制度体系主要聚焦于以权力制约权力和以权利制约权力，为行政监察提供体制性保障。以权力制约权力、以权利制约权力是现代法治国家的重要理念和实践经验。从宏观层面的制度供给看，行政监察学主要研究《行政监察法》、《行政监察法实施条例》与上位法《宪法》，以及同位法《公务员法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》等法律制度及其衔接关系，尤其要破解这些法律制度背离或不能很好体现“以权力制约权力、以权利制约权力”的理念而存在的运行“障碍”，提供进行废、修、改、补的建议，以建立“善法”体系，形成有效的、良性运行的制度约束。

中观层面的制度体系主要聚焦于以程序制约权力、以公开制约权力，为行政监察提供制度性支撑。这个层面的制度规定很多，如《监察机关参加生产安全事故调查处理的规定》于2012年颁布，同时废止《监察机关参加特别重大事故调查处理的暂行规定》（1991）和《监察部关于对特大、重大责任事故责任人员行政处分分级审批的通知》（1997）。然而，《监察部、人事部关于在惩戒工作中分工协作问题的通知》（1989）、《监察机关举报工作办法》（1991）、《监察机关调查处理政纪案件办法》（1991）、《监察机关处理不服行政处分申诉的办法》（1991）、《监察机关在调查处理政纪案件中相互协作配合的规定》（1992）、《监察机关没收追缴和责令退赔财物办法》（1993）、《中共中央纪委、监察部关于保护检举、控告人的规定》（1996）、《监察机关审理政纪案件的暂行办法》（1999）等一大批国家层次的制度已历经一二十年，而这段时间是我国社会转型和政府变革最剧烈的时间段，制度中所涉及的很多内容更需要与时俱进地进行修改和完善。而地方性的相关制度更是需要进一步修改和完善。当然，中观层面的制度体系同样也要将对监察部门自身的制约包含在内。

微观层面的制度体系主要聚焦于技术工具制约权力、以方式方法制约权力，为行政监察提供坚实的基础。中共十八大之后中央巡视组频繁出行，以“发现问题、形成震慑”重新定位，将常规巡视和专项巡视相结合，并实行“三个不固定”，即巡视组组长不固定、巡视的地区和单位不固定、巡视组与巡视对象的关系不固定，这些创新举措使巡视效果显著提升，获得人民群众“点赞”。专门的监察机构保障了监察制度的稳定，巡回监察制度则有效地避免监察官因为常年工作、生活于某地而带来的可能徇私枉法的问题。行政监察学微观层面的制度设计就是要创新“监”与“察”的方式方法。

三、行政监察学的研究方法

一门学科是否具有科学的地位或者在多大程度上具有科学性，不仅由其研究什么来决定，还由其方法论来决定。从研究的角度探究方法论，则可以在“哲学方法论”即学科研究所遵循的基本立场、基本假设和基本价值观的范畴下，再分为方法论、基本方法、具体方法和技术。我国行政监察学源于我国行政监察的实践，并为行政监察实践提供理论指导，而我国的国体和政体决定着行政监察实践的政治方向，故行政监察学科体系的哲学方法论也应坚持马克思主义哲学方法论，即历史唯物主义、辩证唯物主义及唯物辩证法的指导。根据研究方法体系，行政监察学的一般研究方法可以分为实证研究法、诠释研究法及批判研究法等。

根据美国公共管理学家杰伊·怀特教授的解释：实证性（解释性）研究试图建构能够解释和预测自然与社会事件的理论，其逻辑遵循演绎-法则模式和归纳-概论模式；诠释性研究试图理解行为者赋予其社会情境的意义、赋予自身行为的意义及赋予他人行为的意义，其逻辑遵循诠释循环，即意义产生于对整体与部分之间关系和模式的认知；批判性研究指出真与假、善与恶之间的矛盾，促使我们遵循真与善行事，其逻辑是自我反省。[5]无论选择哪种研究方法，行政监察学研究都要符合这些研究取向的质量标准。

行政监察学研究的基本方法可以分为调查研究法、实验研究法、比较研究法、历史分析法等，除了这些普遍的基本方法，根据行政监察学的学科属性，尤其需要关注以下几种研究方法。

（一）协同学方法

协同学（Synergeics）是由原联邦德国著名物理学家赫尔曼·哈肯（Hermann Haken）创立。哈肯撰写的《协同学导论》（1977），构建了协同学的理论框架。哈肯对协同学的表述是：“协同学是一门横断学科（交叉学科），它研究系统中子系统之间怎样合作以产生宏观的空间结构、时间结构或功能结构（即怎样产生‘自组织的），它既处理确定论过程也处理随机过程。” [6]

行政监察是一个系统，由监察组织、监察机构、监察对象、监察内容、监察方式和监察法制等要素组成，行政监察的开展离不开每一个要素的支持和配合。前文已经提出，未来的行政监察学应该是“协同治理”。行政监察学需要重点通过协同学方法研究监察、纪检、检察部门等多元治理主体间的协作，探究组织间关系、部门间关系、政社间关系等。在内部协同方面实现执法监察、廉政监察和效能监察之间的协同；在外部获得多方力量的支持和配合。改革开放以来在实践中形成的“党政统一领导，纪委组织协调，部门各负其责，群众参与监督，上下齐抓共管”的领导体制和工作机制，就是协同学方法的具体体现。行政监察学的协同学方法研究，就是要从理论上阐明、实践上实现行政监察与立法监督、党内监督、司法监督、社会监督及舆论监督之间的良性协同，达到政府的善治。

（二）案例研究法

案例研究法已经成为管理研究中最基本的研究方法之一。当提及案例研究时，学者们总是将其与罗伯特·K·殷（Robert K.Yin） 和凯瑟琳·艾森哈特（Kathleen M.Eisenhardt）两位案例研究开拓者联系在一起。殷的《案例研究：设计与方法》和《案例研究方法的应用》着重于案例研究的工作流程和应用，艾森哈特的《案例研究方法：理论与范例》则不仅强调方法的严谨性，更将重点放在创建理论方面。案例研究已逐渐成为知识积累的一部分，而不只是孤立的经验研究。

行政监察案例是指发生在行政监察实践中、由行政监察法的适用行为引起的、已经发生法律效力的那些案件。其对行政监察实践而言，可以厘清行政监察的法律关系，并对行政监察法适用问题提供参照以实现行政监察法的价值；对行政监察学学科体系而言，具有决定其学科体系宽度、深度、厚度和硬度的作用。行政监察学源自于行政监察的实践，每一个行政监察的个案都具有其独特性，然而，每个个案并不是完全独立于其他个体和环境的，而是某一个整体中的个别。因而，对这些个案的研究必然在一定程度上反映其他个体和整体的某些特征和规律。行政监察案例研究的目的正是通过对一个个行政监察案件违法违纪特点的实证研究，对个案的分析和探讨，揭示出行政监察的一般规律。

（三）结构功能法

结构功能法中的结构指系统内履行特定功能的要素，功能指产生特定影响的行为结果。结构与功能密切联系，在一定条件下可以相互转化。20世纪40年代，美国社会学家帕森斯提出了结构功能主义这一名称，认为在社会系统中，行动者之间的关系结构形成了社会系统的基本结构，社会角色、作为角色系统的集体以及由价值观和规范构成的社会制度，是社会的结构单位。阿尔蒙德受到伊斯顿政治系统论的影响，在《发展中地区的政治》一书中首次将这种研究方法运用于政治学，并将政治系统在政治过程中的功能分为系统功能、过程功能和政策功能三种。之后，结构功能法逐渐开始应用于公共管理领域。

众所周知，目前政府行政改革，包括行政监察改革，需要从体制着手，将行政监察体制改革进一步深入到结构性改革，以权力制约权力、权利制约权力、程序制约权力为理念，探索行政监察与政府权力的结构，优化其功能，促进法治政府建设。

研究方法是通往科学研究的必由之路。当然，行政监察学要成为独立的学科，还应当把重点放在行政监察基础理论的研究方面，使之形成独立的行政监察学话语体系，不断为该学科的知识增长添砖加瓦。

四、行政监察学的未来发展趋势

行政监察学的研究一直存在两种取向：一是法学取向，以《行政监察法》为依据进行研究。《行政监察法》明确了监察机关和监察人员、监察机关的职责、监察机关的权限、监察程序和法律责任，通过法律与案例的结合，对行政监察工作提出建议。二是管理学取向，以公共管理理论为依据，对行政监察实践进行指导，从而有效地推动国家公职人员增强法制观念，提高行政办事效率，时刻注意行政行为的合理性和合法性，减少因行政管理失误造成的损失，防患于未然。遗憾的是，无论是法学，还是公共管理学，从研究人员的数量和研究成果的数量来看，行政监察学都不是“学术热点”。行政监察学理论的稀缺和行政监察实践的迫切需要对行政监察学的未来发展提出了更高的要求。通过行政监察学学科体系的建构和完善，进而完善行政组织的管理制度，实现法治政府之目标，这对于当前行政监察的改革和发展尤为重要。

一方面，行政监察学的学科体系要以问题为导向。作为一门应用性学科，行政监察学产生于行政监察实践，具有很强的实践性。改革开放以来发展起来的公共管理学，其贡献主要在于作为“西学东渐”的具体传输者对西方公共管理学术资源的引进。一些学者认为公共管理学的发展是“西方的理论解决中国的问题”。我们既要吸收西方文明和学术成果的优秀因子为我所用，又要破除对西方文明和理论的迷信，扎根于中国国土，真正转向从中国实际出发，以问题为导向，围绕实现行政监察目标以及解决行政监察相应问题为指向的研究范式，是我国行政监察学科发展的当务之急。这不仅因为我国国情及文化传统与西方国家完全不同而导致行政监察的路径差异，而且因为西方公共管理理论与我国行政监察的本土实践契合度的相当差异导致在实际应用上的“水土不服”。只有立足于中国实践，回应中国实践，提出问题，解决问题，我国行政监察学才能在这样的努力之中发展起来。

另一方面，行政监察学的学科体系要放在与经济、政治、社会相互关系的背景下进行研究。当今中国已经进入发展“新常态”，既有历史遗留的“旧问题”，又有新条件下产生的新问题，许多问题交织在一起。在行政监察实践中，有的问题看上去是经济问题、社会问题或者管理问题，甚至是政治问题，其实在所有问题中又相互交叉、相互影响，因而不应简单地就事论事，必须用联系观点，将行政监察置于全面建设小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的战略布局下，探索适应“新常态”的路径、方法和机制；必须深刻理解法治国家、法治政府、法治社会一体建设对行政监察实践、行政监察理论提出的更高要求，把行政监察作为一个动态系统纳入法治政府、法治国家、法治社会建设的子系统，研究和探索行政监察在“三个法治”建设中的地位、作用和机制及贡献。

参考文献：

[1]杜兴洋.行政监察学[M].武汉大学出版社，2008：1.

[2]中央纪委监察部廉政理论研究中心.行政监察工作历史回顾与展望[J].求是，2011 （15）.

[3]刘春海.中国行政效能监察制度研究[D].吉林大学博士论文，2008：1.

[4][英]胡德.监管政府：节俭、优质与廉政体制设置[M].生活·读书·新知三联出版社，2009：52.

[5]杰伊·D·怀特.公共行政研究——对理论与实践的反思[M]. 清华大学出版社，2005：35-37.

[6]哈肯.高等协同学[M].科学出版社，1989：1.

（责任编辑陈志萍）