教育博士专业学位政策议程分析：多源流理论的视角

徐吉洪

摘要：多源流理论为公共政策议程设置提供了一种理论分析模型，能透视公共政策制定过程的“黑箱”，有较强的逻辑解释力与场景适用性。本文基于多源流理论分析框架，尝试对我国教育博士专业学位政策的源流发展、政策共同体等方面进行整体分析。研究表明，教育专业强烈的实践性特征与教育职业的专业化运动同单一的学术型学位之间的冲突形成了教育博士专业学位政策议程的问题源流；政府的理性选择、专家学者的政策建议和高水平大学的主动试点构成了教育博士专业学位政策议程的政策源流；科教兴国、科学发展观和办人民满意的教育的执政理念形成了教育博士专业学位政策议程的政治源流。2008年12月29日召开的国务院学位委员会第26次会议开启了教育博士专业学位政策议程的“政策之窗”。

关键词：多源流理论；教育博士专业学位；公共政策；问题源流；政策源流；政治源流

公共政策过程研究一般分为政策制定过程研究与政策执行过程研究。其中，政策制定侧重于作出决策的过程，而政策执行则偏向于行政管理的活动。在政策制定过程研究方面，美国密歇根大学政治学系教授约翰·W·金登（John W.Kingdon）通过对247人次深度人物访谈与23项案例调查研究，于1984年出版了《议程、备选方案与公共政策》（Agendas，Alternatives and Public Policies）一书。该书突破了对政策制定过程进行阶段分析的传统框架，将政策议题的变化视为多源流（multiple streams）互动的结果，旨在更准确地重现政策制定过程中的整体状态。多源流理论（multiple streams theory）对公共政策议程设置提出了新的逻辑解释并重构了互动模型，能透视公共政策制定过程的“黑箱”，有较强的逻辑解释力与场景适用性。基于此，本文以多源流理论为理论分析框架，尝试对我国教育博士专业学位（Doctor of Education，简称Ed.D.）的政策源流、政策共同体等方面进行全盘扫描与探究，以期从中整体把脉我国公共政策制定与形成过程的历史脉络及其演进规律。

一、多源流理论：逻辑解释力与场景适用性

多源流理论是约翰·W·金登提出的一种决策过程理论。它以研究模糊状态下公共政策的制定过程为目标，主要用来描述政府、国家和大学这类复杂组织的决策环境，以回答政策问题是如何引起官员关注的、政策议程如何建立等。金登认为，政策决策过程由问题源流（problem streams）、政策源流（policy streams）和政治源流（political streams）这三种独立的源流组成。这三种源流也被认为是多源流理论解释议题被提交给政府机构审议的主要概念。

（一）问题源流

在金登看来，“问题”（problems）是公共政策议程分析的逻辑起点。问题识别对于政策议程非常重要，而备选方案也只有被标注为重要且紧急的问题相联系时，被提上议程的机会才会明显增加。金登将政策议程界定为“对政府官员及其周围的人们正在认真关注的问题进行编目”[1]。他在公共政策研究领域率先对诸如“问题是如何引起政府官员关注的，政府官员的决策据以选择的备选方案是怎样产生的，政府议程是如何建立的，以及为什么一种思想会适时出现”这样一些被人们长期忽视的重要问题进行了系统的分析和回答 。[2]

问题源流（problems stream）主要是指社会环境中“漂浮”着各种社会问题，能否得到政策制定者（政府官员）的关注进而上升到政策议程，取决于评价问题存在与否及重要程度的一系列指标、能够导致对于某个问题关注的焦点事件、对现有项目运行的反馈等。换言之，问题源流就是指对需要政府行动来解决的问题的觉察，就是阐释问题是如何引起政策制定者（政府官员）关注的。“有时，一个紧迫问题的识别就足以使某一个主题在政策议程上获得显著地位”，“把一个建议与一个被视为真实的和重要的问题联系起来的确使那个建议更有希望被推上议程”。[3]一旦某一特定的问题开始引起重要人士的关注，某些种类的方法就会整个“得宠”，而且其他方法则同时会失去“天恩”。[4]

（二）政策源流

政策源流（policy stream）是指政策建议产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程。政策建议、提案一般由“政策共同体”（一般包括学者、政策研究者、利益集团、智库等）提出，政府官员、学者、政策研究者、规划与评估办公室和预算办公室的人员、利益集团的分析人员等都可能参与其中，政策思想在由这些人员组成的“政策共同体”中四处“漂浮”。他们会利用一切机会发表自己对某一问题的看法，“抛售”有利于自己的政策建议，力争自己的政策建议能够被政策决策者采纳。政策共同体的专家们会选择一个或一些问题提出自己视角下的政策建议，这些“漂浮”在政策原汤周围的政策建议能否被重视和采用，主要取决于这些政策意见的技术可行性和价值观念的可接受性。[5]尽管“原始的政策鲜汤”周围“漂浮”着多种意见主张，但是如同在一个自然选择系统中的情况一样，只有那些符合某些标准的思想才会坚持下来。有些思想幸存下来并且得以成功；有些政策建议则比其他的政策建议更加受重视。[6]

（三）政治源流

政治源流（political stream）是指政治因素对政策议程设置的影响，即主要研究促使政策问题上升为政策议程的政治事件和活动。[7]金登认为，政治源流包括三个重要因素：国民情绪、有组织的利益集团（organized political forces）的争夺行动、行政和立法上的换届（turn over）。国民情绪是指在某一既定国家中相当数目的个体都倾向于沿着共同的方向思考，并且这种情绪会随着时间的变化而改变；利益集团的争夺行动是一种有组织的政治力量；行政和立法上的换届常常在很大程度上影响议程，新政府上台标志着潜在的变化即将发生。尼古拉斯·扎哈里尔迪斯（Zahariadis）对金登政治源流的三个要素进行了修正，将三者整合为一个概念变量，即执政党的意识形态。“这样的整合对于那些拥有相对集权的政治系统和强有力政党的国家来说，是很有意义的。”[8]

（四）三流汇合：政策之窗开启

多源流理论的最大特点就在于“结合”。金登认为三大源流在关键时间点上汇合到一起，政策之窗（policy window）就会被打开。即在一个关键的时间节点上，当问题源流、政策源流、政治源流汇合到一起的时候，问题就会被提上议事日程。这个时间点就是所谓的“政策之窗”。金登强调，政策之窗就是“提案支持者们推广其解决方法或引别人重视他们的特殊问题的机会”，该机会是稍纵即逝的。政策之窗是由紧迫问题或者是政治源流中的重大事件打开的，其开启时间不会太长。因此，当政策之窗开启时，政策企业家（policy entrepreneurs）必须抓住机会开始行动，否则机会就会失去，需要等下一次机会的到来。“政策之窗”只会短暂开启，需要“政策企业家”抓住机会对政策制定系统进行软化。当政策企业家在政策之窗开启之时成功地将彼此独立流淌的三大源流结合起来，那么该问题上升到政策议程的概率就会大大增加。这就是金登教授所描述的“多源流模型”，它综合了三种源流、偶然事件和行动者三方面来解释政策议程的设置问题。

概言之，多源流理论重视突发性事件、政策倡导者和政策共同体在议程设置过程中的作用，对涉及教育、医疗、环境、公共交通等公共领域的政策制定过程有较强的逻辑解释力和场景适用性。

二、“三流演变”：教育博士专业学位政策议程的多源流分析

（一）问题源流：教育专业强烈的实践性特征和教育职业的专业化运动与单一的学术型学位之间的冲突

1.学位供给与学位诉求之间的矛盾

教育作为培养人的社会活动，既是一个学术性领域，又是一个实践性领域。随着教育发展的现实需要，教育领域既需要教育理论指导，又需要教育管理实践关怀。教育领域理论与实践的这两种现实需要存在着巨大的差异，不能在单一的学术型教育学博士学位教育体系中得到满足。从人才培养的目标来看，学术型的教育学博士重在培养“专业型的研究人员”（professional researchers），着重培养学生在教育领域的知识创新能力，“学术性”是教育学博士的基本价值取向。专业型的Ed.D.旨在培养“研究型的专业人员”（researching professionals），强调通过科学研究创造性地解决教育领域实际存在的问题，“实践性”是Ed.D.的基本价值取向。

由此可见，单一的学术型教育学博士同教育专业强烈的实践性特征和教育职业的专业化运动产生了冲突，社会上对教育专业实践人员的广泛需求呼唤高校致力于培养教育专业实践人才教育博士的出现。[9]我国自1996年设置教育硕士专业学位以来，为基础教育教学和学校管理培养了一大批高层次、复合型的人才。据钟秉林教授等人的统计，截至2009年底，我国教育硕士已累计招收6万多名学员，3万余人已顺利毕业并获得了教育硕士专业学位，涌现出一大批教学名师、知名校长和学科带头人。他们对接受更高层次的Ed.D.教育有着强烈的需求。

2.世界发达国家（地区）Ed.D.教育实践的借鉴

为解决单一的学术型学位同教育专业强烈的实践性特征与教育职业的专业化运动之间的冲突，世界发达国家（地区）从20世纪初就开始了Ed.D.教育实践的探索。世界最早的Ed.D.出现在美国。19世纪末美国哥伦比亚大学设立了专门的师范学院，设置了教育学哲学博士学位，以培养从事教育理论研究的高层次学术性人才。1920年哈佛大学建立世界上第一个教育博士专业学位点，其目标是让那些有确定职业的人们获得特定的专业技术，培养面向实际工作岗位的教育领域实践人员和管理专家。[10]截至2004年，美国约有220家高等教育机构在教育领域授予博士学位，其中至少有180所授予Ed.D.[11]，培养了一大批面向实际工作岗位的学校管理人员和政策研究人员。目前，美国教育领域已经形成了哲学博士与教育博士并重的局面。[12]澳大利亚墨尔本大学于1990年首设Ed.D.项目。截至1996年，澳大利亚38所大学中有一半以上大学实施了Ed.D.项目，Ed.D.教育发展速度非常快。英国布里斯托大学于1992年诞生了英国历史上第一个Ed.D.。经过数年的发展，到1998年，英国已经有24所大学开展了29个Ed.D.项目计划，远远多于其他学科。截至2005年，英国Ed.D.项目已有40余个，成为英国博士教育中发展最快的领域。[13]我国香港地区从1997年开始设置教育博士专业学位，目前有香港中文大学、香港大学、香港城市大学、香港教育学院等四所高校开设了教育博士专业学位课程。世界发达国家（地区）开展Ed.D.教育实践已有近百年的历史，为我国实施Ed.D.教育提供了鲜活案例和先进经验。

（二）政策源流：政府的理性选择、学者的谏言建议与高校的主动试点形成了政策合力

1.政府的理性选择

在我国，从某种意义上说政府的意志和行为对高等教育的发展起着决定性的作用。我们可以从政府出台的政策、决定、意见（诸如《中国教育年鉴》）和教育行政管理部门官员的讲话中来考察Ed.D.政策议程的历程。

1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》和1992年发布的《中国教育改革和发展纲要》都强调了“多出人才，出好人才”的重要性和紧迫性。20世纪末我国确立科教兴国的方针。进入21世纪，为了应对激烈的国际竞争，中央政府先后提出了建设人力资源强国、创新型国家和高等教育强国等目标。通过梳理和分析政府文献，不难发现：自上世纪末以来我国政府对研究生教育事业的治理基本上是优化结构、提高质量、创新制度，扩大专业学位研究生招生比例，增强学位与研究生教育工作服务社会经济发展的能力。2001年11月，国务院学位委员会办公室主任周其凤在首次全国专业教育工作会议上强调，要“把专业学位教育作为我们一项重要工作常抓不懈”，“促进专业学位教育体系的不断完善”，“促进专业学位教育质量不断提高”。同年，周远清指出“加强专业学位研究生教育与特定职业（岗位）任职资格（条件）的联系”。2006年，吴启迪在全国专业学位教育指导委员会联席会议上透露，我国将“不断增加专业学位类型，增大应用型人才培养在整个研究生教育中的比例”。由此可见，政府对开展博士层面的专业学位教育有着理性的选择。

2.学者的谏言建议

与政府（官员）相比，学者们成为研究Ed.D.政策议程的主要群体。从20世纪末就开始，学者们就倾注了大量的心血。总体来看，学者们在此问题上主要有以下几个方面的谏言建议。

一是设置Ed.D.的必要性与紧迫性。如北京师范大学马健生（2007）教授的《论我国教育博士（Ed.D.）专业学位设置的迫切性和可行性》、余国升（2008）的《高校设立教育博士专业学位探究》等。二是设置Ed.D.的政策建议。如华中科技大学张应强（2003）教授早在2003年就发表了《关于设置教育博士专业学位的政策建议》、马健生（2007）提出了《关于教育博士（Ed.D.）培养方案的构想》等。三是从国际比较的视角研究国外Ed.D.的发展历史、现状以及对我国的启示。如北京师范大学洪成文（1997）介绍了《英国开设新型教育博士学位》、北京大学文东茅与阎凤桥（2004）研究了《美国“教育博士”（Ed.D.）的培养及其启示》、华南师范大学袁锐锷（2006）提出了《关于澳大利亚若干大学教育博士培养工作的思考》、邓涛（2009）发表了《国外教育专业博士教育的成效与问题——兼谈对我国开展教育博士专业学位教育的思考》等。这些学者的谏言、建议与思想在政策共同体中相互碰撞、结合，就我国Ed.D.设置的迫切性和可行性达成了一致，他们对政策决策者进行软化，形成了Ed.D.政策议程在“政策原汤”中四处“漂浮”的画面。

3.高校的主动试点

在设置Ed.D.的问题上，我国一些高水平大学表现出极大的热情。早在20世纪末，就有少数高校在国家政策允许范围内开展了Ed.D.的试点工作。1999年，华中科技大学开设“高等教育学专业博士学位课程大学校长进修班”。2002年，北京师范大学设立了面向高校管理者的教育学博士项目[14]，培养了一批高校的高级管理者，取得了良好的社会效益。2003年，北京大学、国家教育行政学院与美国宾夕法尼亚大学开展了“高级教育管理博士学位”（Ed.D.）的合作项目。[15]北京大学教育学院于2003年12月组织相关教师访问了哈佛大学、斯坦福大学、哥伦比亚大学、宾夕法尼亚大学，以学习了解美国教育博士专业学位的教学、组织与管理工作。2005年6月，全国教育硕士专业学位指导委员会组织部分委员和12所教育硕士研究生培养单位研究生院领导共15人对澳大利亚昆士兰大学等四所高校Ed.D.项目的运行情况进行了考察[16]，并形成了《中国教育博士考察团赴澳大利亚考察报告》[17]呈予国务院学位委员会和教育部。以上高校的主动试点为Ed.D.政策议程的设置提供了实践基础。

为了准确描述Ed.D.政策议程政策共同体的构成与分布，笔者将其主要观点和政策建议加以梳理和归纳，具体见表1。

（三）政治源流：党和政府的执政理念对学位与研究生教育的影响

“政策制定离不开流行的思想观念等环境。”[18]组织社会学理论强调意识形态在社会建构政策范式过程中的主导作用，意识形态通过影响政治话语来影响政策范式。主流意识形态是一定历史时期内占社会主导地位的意识形态，具有强大的人心凝聚力和社会认同感。中国共产党作为我国的执政党，其意识形态对公共政策的制定与执行具有重大的影响。因此，从中国共产党的执政理念去分析Ed.D.议程设置的政治源流非常有意义。改革开放特别是进入21世纪以来，党和政府出台的各项教育政策和改革措施，鲜明地体现出国家在教育领域的主流意识形态。这些政策与措施共同作用于研究生教育改革，形成了强大的政治源流。

1.科教兴国

科教兴国的要义在于人才强国，建设创新型国家。1995年，我国政府在全国科技大会上宣布实施科教兴国战略。在1998年两会记者见面会上，时任国务院总理朱镕基向世界作出庄重承诺：“科教兴国是本届政府最大的任务。”科教兴国战略的提出，表明科教兴国战略已成为了国家意志和政府行动。2001年发布的《我国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》首次将人才战略确立为国家战略，专辟一章阐释“实施人才战略，壮大人才队伍”的要义。2002年，为了应对后WTO时代的挑战，党中央、国务院制定了《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》，首次提出了“实施人才强国战略”。2003年12月，发布的《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》强调，“实施人才强国战略”是“党和国家一项重大而紧迫的任务”。党中央、国务院在2006年初召开的全国科学技术大会上明确作出了“建设创新型国家”的决策，随后颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》提出要“增强自主创新能力，努力建设创新型国家”。党的十七大报告强调“人才强国战略”是发展中国特色社会主义的三大基本战略之一，并明确提出要建设人力资源强国。毫无疑问，建设人力资源强国既需要高层次的理论型人才，也需要规模宏大的实践型人才。

2.科学发展观

2003年10月，党的十六届三中全会首次提出了科学发展观的执政理念，其基本要义是“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。党的十七大把科学发展观确立为我国经济社会发展的重要指导方针。科学发展观不仅超越了“满足人类生存”简单的道德诉求，而且还印证了“发展越来越被看作是社会灵魂的一种觉醒”。科学发展观要求研究生教育特别是专业学位研究生教育要主动适应我国经济社会发展的客观需要，创新机制，优化结构，培养规模宏大的教学名师和教育家，造就从事实际教育教学和教育行政管理工作的高级职业型和应用型人才。

目前，我国有1600多万教师和教育管理人员，100多万中小学校长和数以万计的中小学特级教师以及大批高校管理干部[19]，他们对接受Ed.D.教育的愿望非常强烈。此外，我国自1996年开展教育硕士专业学位教育以来，涌现出了大批特级教师、学科带头人和专家型中小学校长，为我国教育事业的改革和发展作出了重要贡献。如何为教育领域培养更高层次的研究型专业人员，成为了贯彻落实科学发展观的重要议题。

3.办人民满意的教育

党的十七大报告首次提出要努力办人民满意的教育。人民的需求是学位与研究生教育发展的动力，表现在教育产品的供应上，就是要满足人民“想要的教育”，社会要及时提供“应有的教育”，最大程度上满足人民群众的实际需求；在教育的发展过程中，要问政于民、问需于民、问计于民，坚持开门办学；体现在教育的发展方式上，就是要从以规模为主的外延式发展转向以提高质量为核心的内涵式发展道路，加大教育经费投入；在教育终极目标上，要“努力办好人民满意的教育”，以人民满意作为检验教育科学发展的最高标准。这些都深深地浸润着对人的关怀与尊重。

1984-2006年，我国先后有2567人获得教育学博士学位，他们中的绝大多数活跃在高等院校和教育科研机构，从事教育学科的教学和科研工作。由于现有学位类型的单一性，教育实际工作领域所需要的各种类型的高级职业型人才难以进行系统的和有计划的培养。Ed.D.的设置，不仅将填补我国学位体系的空白，也将使教育领域高级学术性人才和高级职业型人才的培养相互协调，相得益彰。[20]

（四）国务院学位委员会第26次会议：三流汇合与政策之窗的开启

Ed.D.的“政策之窗”是什么呢？笔者认为，2008年12月29日召开的国务院学位委员会第26次会议正是这样一扇“政策之窗”。在这次会议举行之前，Ed.D.的问题源流、政策源流和政治源流已经汇聚在一起。在这样的背景下，Ed.D.被提上了国务院学位委员会第26次会议的议事日程。时任教育部副部长陈希在会上作了关于“教育博士专业学位设置问题的说明”。在这次会议上，政策企业家们一致认为，“为深入贯彻落实科学发展观，适应我国经济社会和教育事业发展需要，实现建设人力资源强国和创新型国家的战略目标，进一步调整和优化教育学科类型、结构和层次，培养教育实践领域高层次专门人才，设置教育博士专业学位”。在他们的努力下，国务院学位委员会第26次会议审议通过了《教育博士专业学位设置方案》（学位[2009]8号），决定在我国设置和试办教育博士专业学位，标志着我国专业学位教育发展的新突破。至此，Ed.D.的“政策之窗”被打开了。

三、结语

从Ed.D.的政策议程设置过程来看，该政策的出台顺应了我国社会主义市场经济体制改革对高级职业型人才的诉求，也切合我国建设人力资源强国、创新型国家和高等教育强国的战略需求，更是努力办好人民满意的教育的生动体现。Ed.D.政策议程从学术问题上升到国家政策问题，历时5年之久（我国自2004年就开始了Ed.D.的招生论证工作），在政治官僚、学者和高校的共同推动下，经过了长期酝酿与科学论证，中国共产党的执政理念和学者的谏言是开启政策之窗的催化剂。然而，从学位与研究生教育的发展规律来看，Ed.D.的设置也并非完全理性的选择。15所试点高校在实际招生培养过程中存在的问题（如在招生对象与招生规模上“打插边球”等），以致全国教育专业学位教育指导委员会于2014年9月下发了《关于严格教育博士专业学位研究生招生工作规范的通知》，要求各试点高校要严格遵守《教育博士专业学位设置方案》等文件精神，不断提高Ed.D.的培养质量，自觉维护Ed.D.的社会声誉，促进Ed.D.的可持续发展。如何彰显Ed.D.的专业特色，实现“发现的学术”与“应用的学术”的有机融合，消除Ed.D.在身份认同上的尴尬地位；与学术型博士相比，Ed.D.的学费偏高也引起了一些非议；Ed.D.至今只有一届毕业生，其培养质量、解决教育实践问题的能力和水平还有待接受社会的评估和检验。这些问题都需要得到政策企业家的关注并及时提出解决方案。

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[18]沃尔特·W·鲍威尔.组织分析的新制度主义[M].上海：上海人民出版社，2008：7.

[19] [20]钟秉林，张斌贤.我国专业学位教育发展的新突破——写在教育博士专业学位诞生之际[J].中国高等教育，2009（3-4）：37-39.

（责任编辑钟嘉仪）