官员参与民办高校治理：法规与现实的悖论

摘要：我国法规对官员、退休官员被民办高校聘用分别有禁止性与限制性的规定，而现实中官员任职于民办高校的案例并不少见。法规与现实的悖论，是因为一方面我国对民办高校“非营利性”的组织要求，另一方面民办高校又面临过度竞争、资源不足、对政府高度依赖的困境。为降低组织风险、提高自身竞争力，民办高校聘用官员，符合资源依赖理论。民办高校应区分为营利性与非营利性两类，官员是否可参与其治理，应予以区别对待。

关键词：民办高校;董事会治理;资源依赖理论;非营利性

从我国实行市场经济以来，我国的民办教育在数量与质量上都获得了长足的发展。在创立初期，人们关注的是民办高校的存活率与规模的成长性;当民办高校从外延增长转向内涵增长，人们更关注其发展战略与治理效率。我国相关法规规定，官员不可以参与民办高校治理，但在现实中，官员被聘任为民办高校治理的主要决策者的案例并不鲜见，教育主管部门向民办高校委派督导专员的做法，可以解读为官员参与民办高校治理的新形式。那么，官员参与民办高校的治理，存在法规与实践的悖论。本文在分析法规与案例的基础上，结合民办高校发展与竞争环境分析，提供了理论解释，并作出了政策建议。

一、“官员不得参与民办高校治理”的法规与分析

（一）法律规定

《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（2004）》规定，“民办学校的举办者应当依照民办教育促进法和本条例的规定制定学校章程，推选民办学校的首届理事会、董事会或者其他形式决策机构的组成人员”，“民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的负责人应当品行良好，具有政治权利和完全民事行为能力”，法规上要求“国家机关工作人员不得担任民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的成员”。这是以明文形式规定国家机关工作人员不得参与民办高校治理。“国家机关工作人员”，通常包括在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员，具体地指各级党委、各级人大、国务院及其所属部、委、局和地方各级人民政府、各级法院、检察院、军队、政协中从事公务的人员。规定国家公职人员不能参与民办高校治理，与我国《公司法》第五十八条“国家公务员不得兼任公司的董事、监事、经理”类似。

早在2011年11月，“退休官员担任上市公司独立董事”被高度关注，并引发热烈讨论，但我国现有法规未对此作出规定。我国《公务员法（2005）》规定，“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动”。也就是说，官员在退休或离职后三年内不得到营利性组织“任职”。那么，退休官员是否在法理上被允许到民办高校任职呢？

（二）法规的合理性分析

对于《公司法》中国家公务员不得兼任公司的董事、监事或经理等规定，可以作如下理解。公务员是“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政担负工资福利的工作人员”，是由政府选拔任用，其受雇于政府，他的职业行为与利益准则应该以实现国家利益和公共利益为目的。而公司是以营利为目的的法人，若公务员担任公司的董事、监事或经理，当公司利益与公共利益冲突时，其利益主张可能以损害公共利益为代价而徇私利。

与企业利润最大化目标和天然的营利性不同，我国民办高校被定位于“非营利性”，即任何组织或个人办学不以营私利为目的。“国家机关工作人员”是为公共利益服务的，“非营利性”的民办教育也是谋求公共利益的组织，二者在目标利益上并不存在冲突。若国家机关工作人员与民办高校主要决策者的身份，都是为“公共利益”服务的，法规上“国家机关工作人员不得担任民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的成员”就失去了法理上的必要性，除非政策层对民办高校的“非营利性”心存疑虑。那么，民办高校是非营利性的吗？

（三）民办高校的“非营利性”

《民办教育促进法（2002）》规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”在该法规中，一方面规定民办高校 “不以营利为目的 ”，以限制教育滑向营利性轨道;另一方面又允许出资人可获取“合理的回报”，以求保护民办教育举办者的办学积极性。合理的“度”如何把握，又由谁来衡量，这没有给予严格规定，就为出资人获益开了制度缺口。虽然我国民办高校应国家法规要求，都宣称自己“公益办学”，但实际经营中“营利性”的民办高校仍客观存在。[1]如果官员参与实际以营利为目的民办高校治理，那么官员手中的公权力将成为营私利的工具，因此法规如此规定，从制度上予以禁止。那么，在现实中，法规的这一项内容是否严格地被实行呢？

二、官员参与民办高校治理：案例与现实

关于民办高校的治理，同上市公司一样，董事会结构是最重要的治理信息之一。与上市公司董事会成员及其信息都可以通过年度报告或相关信息披露而获得不同，民办高校的董事会的相关数据难以获得，除非校方主动以公告的方式对外公布。若通过访谈的方式去获取信息，也面临着校方“筛选性”地提供信息的可能，从而可能导致信息失真。根据对我国现有88所民办本科高校的资料查阅与整理，以下为董事会结构非常典型的民办高校，其最大的特点为，董事会成员中官员或退休官员占相当比重。

（一）东北民办A校

该校在上世纪90年代初期由几位离退休的教授创办，现在已发展成为社会口碑好、办学层次高、固定资产达七亿多的一所本科院校。该院的理事会是实际最高权力机构，主体分为内部理事与外部理事。外部理事一般聘用退休后的政府官员，有一部分是来自于公立大学离退休校领导;内部理事也有上述相似的经历，但在该院有相当长时间的任职经历，并有职位的升迁过程。该院现有理事会的构成可分析如表1。

在我国，公立高校的校级领导属于事业编制，不属于公务员之列，也不属于“国家机关工作人员”。但实际上是由政府相关主管部门任命，如省委组织部、教育部或教育厅等，并具有行政级别，如副部级、正厅级、副厅级等，也实际性地拥有公权力，这些与“官员”并无实质性差别。A校在创办初期并无明显的政府背景，但从其理事会（董事会）成员来看，曾担任官员的理事占比为27%，曾经担任公立高校领导的理事占46%，现职为公立高校领导或省级职能部门官员的理事占27%。官员成为参与该校治理的主要成员，这是显而易见的。

（二）华东B校

华东地区某民办高校于上世纪80年代，由省政协倡议与主办，经过近三十年的发展，该校成为国内办学规模较大、声誉较好的一所民办本科院校。由于该校举办时显著的政府背景，这一特点也体现于其董事会构成中（见表2、表3）。

从董事会规模上来看，无论是与上市公司相比，还是与国内其他民办高校相比，该校的董事会规模较大，达到23人之众。该校对外公告的网页上有如下表：“董事会成员由出资单位代表、学校领导、校内外专家学者和优秀企业家代表等支持学校的社会人士组成，而董事长由省政协提名、董事会选举产生。”表明了该校的董事会主要成员身份与董事长产生的过程。

该校在创办过程就具有显著的地方政府参与性，与该省的省政协联系紧密，也体现在现在的内部治理中，不仅“董事长由省政协提名”，而且该校现在23名董事中有现任政府官员16名（包括省政协、各省厅的领导，地方的市县级领导），校外的企业董事长2名，公立名校副校长1名，专职的内部董事共4名。

（三）政府指派督导员进入民办高校内部

上述将政府官员引入民办高校参与内部治理的做法并不鲜见。这与民办高校创校的背景相关，是民办高校的自主性选择，属于民办高校个体行为。而实际上，官员进入民办高校内部参与治理的做法，正在制度性或惯例性地实行。在2010年前后，我国如北京、陕西、江西、云南、湖南、广东、山东、福建、安徽等省（市）教育厅开始向民办高校委派督导专员，有些督导专员兼任该校的“党委书记”。我们在对中国优质的民办高校（社会声誉较好、办学规模较大的民办本科院校）的内部治理调研时发现，八成以上的民办高校由政府指派的“官员”任督导员或党委书记。他们在任该职之前，或为公立院校有一定行政级别的校领导，或者为政府或教育主管部门的官员。与以往政府对民办高校治理只作政策指导或者只提供政策环境等方式不一样，政府官员以一种特殊方式进入民办高校，成为参与内部治理的不可忽视的权力力量。

三、民办高校的竞争与发展环境分析

我国民办高等教育的发展与美日等国的私立高等教育背景不同，我国民办教育的发展之时，已有强大而成熟的公立高等教育系统的存在为背景。我国民办高等教育的最初建立定位于“拾遗补缺”的功能，民办高等教育的定位使得它与已有的公立高等教育只具互补性，而不具替代性与竞争性。[2]因此，从内部上看，招生规模、招生质量层次、生均经费、办学经验等，现有民办高等教育都无法与公立高等教育系统相比。从外部环境看，财政支持、社会声誉、师资力量等方面都与公立高校有显著的距离。

（一）制度环境的欠缺

从民办高校的发展历程来看，我国现代民办高校是我国市场经济的产物。我国自1978年实行改革，1992年正式确立市场经济道路以来，我国的市场经济制度在相当长一段时间里，是一个制度欠缺，而后逐步完善逐步成熟的过程。民办高校是以市场经济为基础，晚于市场经济发展，又具有自身的发展特质的高校。这使得民办高校发展的制度及其生成的过程更为复杂，完善的时期更为漫长。

从我国关于民办高校的法律或地方法规来看，也确实表现如此。1996年陕西省率先出台地方性的《陕西省社会力量办学条例》;1997年国务院颁布全国的《社会力量办学条例》，这是中国第一个民办教育的行政性法规;经过四次审议，《民办教育促进法》终于在2002年底出台，这是第一次由全国人大牵头并审议通过的民办教育法规，标志着我国民办教育法律地位的确定;一年多后，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》出台，自2004年4月1日起施行。

从上述地方法规或中央法律颁布的时间来看，民办高校成长到一定程度，其合法身份才被予以承认。相关的制度与法规，是根据现实过程出现的问题应因性地制订。在市场经济才兴起，民办高校又兼有企业性质、教育属性等特质，比起一般的法律建立与完善，有关民办高校的法律制订与完善可能更为复杂与困难。因此，民办高校从过去到未来相当长一段时间仍将处在制度欠缺或者不足的状态，而当制度欠缺时，民办高校更倾向于努力营建与政府的关系，以降低学校发展的风险与障碍。

（二）自身资本缺乏

相对于公立高校而言，民办高校在社会中所提供的教育服务、社会职能是相同的，以及其对社会产生的外部经济也是相似的，只是教育服务对象具有层次性、互补性。从这点上来说，民办高校应该获得政府的财政支持，但实际上这种财政支持几近于无。当前民办高校的经费主要来自学费收入，来源渠道单一，多以“以学养学”模式营运。邬大光教授的调查彰显了民办高校在财政资源分配上的弱势地位，在 39所发展较好的民办高校中，完全以学费滚动发展的有14所，约占 36%;学费收入占总收入 80% 以上的有 17所，约占 44%;两项合计 31所 ，约占调查总数的79%。[3]

（三）税收的区别待遇

国家对民办高校缺乏统一的税收政策，税收管理方法多样。关于民办高校与公立高校的税收区别待遇，广泛存在。很多省份在税收的政策待遇上，民办高校与企业无异。2009年11月《广东省实施<中华人民共和国民办教育促进法>办法》颁布，规定民办高校与公立高校拥有同样的税收优惠，但在实际操作上困难重重。比如，对“公益性”的民办高校采取与公立院校同等的税收优惠。首先，“公益性”如何体现，存在争议。[4]这一争议，使得税收优惠失去了存在的基础。其次，“民办高校与公立高校拥有同样的税收优惠”，而实际上民办高校与公立高校在收入结构上存在极大的差异性，无法等同。因为公立高校有“生均经费”的财政拨款，这是公立高校重要的收入来源，这部分无需纳税，而民办高校无此收入。诸多障碍使得民办高校的税收优惠有其名而实难至，而其他省份税收上的区别对策更是广泛存在。

（四）对政府与政策的高依赖性

知识的特殊性质、政府的家长主义关怀、共享基本价值观和共同文化背景、知识和教育的外部性、历史路径依赖等决定了政府干预教育有正当理由。在我国民办高校举办与发展的各个阶段，都与政府联系紧密，它直接攸关于民办高校的发展，甚至生存。

在学校的创建期与发展前期，它需要获得地方政府与教育主管部门提供的相关准入审批、用地批拨;在发展过程中若能获得政府的财政支持与税收优惠，民办高校经营状况将得到有力改善;在发展升级阶段面临办学层次升格、教学质量评估等都需要通过教育主管部门评估与审核;在民办高校的扩张期需要获得教育主管部门招生规模的许可。因此，民办高校对地方政府与教育主管部门具有极强的依附性，它关系到民办高校有与无，强与弱，甚至生与死。

（五） 宏观环境恶化，生存成为首要战略目标

在中国长久以来实行的人口政策积累下，中国的适龄入学人口总量将出现一个拐点;中国经历了相对长期的高速增长，经济转型已势在必行，增长放缓被认为是一个普遍的预期;中国教育成本进一步摊向受益的学生，基于大学毕业后的就业预期、工资预期收益与学费成本等比较下，高考的绝对报考人数已出现下降。根据教育部全国高校学生信息与就业指导中心提供的数据，全国29省市高考报名人数，2008年省市有1/2的该指标增长;2009年仅有4个省市增长，至2010年仅甘肃省增长了几百人，其他省市全面下降;2011年报考人数为933万，比2010年减少了24万，2011年的录取比率达到新高，为72%。生源减少是中国高等教育面临的现实。竞争显著劣势、市场已然过度竞争，处于招生链末端的民办高校，面对宏观环境恶化将首当其冲。

实际上，民办高校倒闭时有发生。民办教育网和全国民办高教委的一项跟踪调查报告显示，2001年发布的1134家的全国民办教育机构名单，截至2006年上半年，已有超过半数的学校停办或无法查询，超过一成的学校被兼并，基本正常运行的学校不足四成。[5]民办高校竞争的激烈与残酷略见一斑，生存成为很多民办高校的首要战略目标。

民办高校对政府资源、制度环境的高依赖性，对资本的缺乏，以及她在竞争与发展环境中所处的劣势地位等因素[6]，促进民办高校有将政府主管部门官员或退休官员聘任为内部成员的强烈动机。而实际上，这可以从理论上获得更深层次的支持。

四、资源依赖理论下的民办高校治理分析

（一）民办高校治理理论与实践主张

（1）委托代理理论。它是我国现有对民办高校治理的研究最广泛引用的理论。该理论认为对于企业出资办学型的民办高校，出资者并不擅长大学的经营与管理，通常会将经营权委托给具有专业技能的“职业校长”。基于该理论的民办高校治理机制设计，偏重于董事会对管理层的控制，以体现董事会或出资者的意志。[7]（2）资源依赖理论。该理论是基于组织战略管理的角度提出，它认为组织的成长依赖于一系列的资源，组织的最重要任务在于生存，而其生存的关键则是“获得并保住资源的能力”。[8]基于资源依赖理论的民办高校治理理论认为，民办高校会注重对外部所需资源的整合，将所需的依赖力量融合入内部，以此减少组织对外部环境的依赖性并降低发展中的不确定性。（3）利益相关者理论。该理论认为除了出资人、学术权力等主体利益，民办高校治理还应兼顾教师、学生、家长等利益相关者的利益。[9]

不同的治理理论是基于不同的假设前提，服务于不同的利益主体，并针对不同的治理问题，其形成的控制模式也各有特点，可以将其归纳如表4。

（二）资源依赖理论与董事会构成

资源依赖理论认为，组织是一个各个利益体为各自利益目的而构成的一个联合体。该理论的主要观点认为：（1）组织的首要战略目标是生存;（2）为了实现生存，组织需要从环境中取得关键而稀缺的资源;（3）为减少对外部环境的依赖以及因此而导致的风险，组织会积极地对环境加以管理与控制;（4）组织对环境的依赖程度会影响组织内的权力分配。显然，组织与环境的关系是资源依赖理论的核心。内部的组织变量与外部的环境变量都会对董事会构成产生影响。[10]

基于民办高校竞争与发展环境分析，我们认为，与委托代理理论和利益相关者理论相比，资源依赖理论在民办高校治理中更具有适用性。环境的不确定性、民办高校的战略、民办高校的社会声誉与办学规模是影响董事会构成多样性的三个变量。[11]社会声誉与办学规模是民办高校的“绩效”的表现，它与民办高校董事会构成之间是一个动态的影响关系。[12]可表示如图1。

图1董事会结构影响因素及其对民办高校竞争力的影响

（三）将“重要人物”纳入董事会成为现实选择

民办高校因为竞争与发展环境的劣势，面临生源、资本、政策等种种约束，生存成为其首要战略目标。为了降低对这些核心资源的依赖，将这些资源纳入组织内部的做法，被认为是一种理性选择。早在民国时期私立大学的举办与发展中，这种做法也屡见不鲜。如在上海办学的大夏大学，面临着办学资金不足、战乱背景下缺乏稳定安全的办学环境，聘请了上海金融界大亨虞洽卿、钱新之与上海青帮首领杜月笙等人为学校董事。[13]再如当时的南开大学，她的校董会成员，主要包括政府部门的现职或离任官员、工商业资本家与教育学界的名流。现任或离任的官员可以有助于学校与政府的沟通，有利于协调与政府的关系，获取学校需要的政策性支持与制度上的宽松;当时的资本家可以为学校融资，为学校的发展提供经费支持;而当时的教学名流，类似于我国现阶段的教育主管部门领导或著名高校的主要领导，既有丰富的办学经验与管理经验，又与教育界有广泛的社会联系，是学校办学的专业智囊团。[14]

（四）官员参与民办高校治理的意愿与条件

纵然民办高校有聘用一定行政级别的现任官员或退休官员进入民办高校内部、参与组织治理的强烈意愿，但并不是所有的民办高校都能得偿所愿。退休官员是由于社会地位、任职经历等原因，他们特别珍视自己在社会上的声誉，在接受聘任前通常会对该民办高校有充分的了解与审视，以不使自己这段任职经历在他们的声誉上产生瑕疵;而在任官员，除了对自己声誉考虑之外，还会考虑其在民办高校任职是否会对他自身的仕途发展有影响。

不同于上市公司，尤其利润高的高新产业或者行政垄断性行业的上市公司，经济条件宽松允许其对公司外部董事开出相对高额的津贴，民办高校通常做不到这点。因此，经济报酬对于退休官员或在职官员不会成为他接受民办高校聘任的重要原因。退休官员在接受民办高校聘任前，会对其“非营利性”有深入的了解与准确的判断;在职官员对接受民办高校的聘任应该更为严苛，可能有如下条件，如该校有较强的政府背景，官员接受民办高校的聘任之行为为其所在单位认可与允许等。

五、小结与建议

虽然我国相关法律对在任的官员参与民办高校治理的做法作出了禁止性规定，对退休后的官员被民办高校聘用的情况也间接地作了限制性规定，但在现实中，存在民办高校聘用官员或退休官员的典型案例。且在各省的教育主管部门的委派下，原来拥有公务员身份或有一定行政级别的“事业编制”的督导员正“惯例性”进入民办高校内部，成为民办高校治理的新的权力力量。这显然存在法规与现实的悖论。

从民办高校竞争与发展的环境来分析，民办高校处于行业制度缺失、社会声誉度低、自身资本不够等多种竞争劣势，生存成了民办高校的首要战略目标。结合民办高校治理的三种基础理论加以比较分析，资源依赖理论在民办高校治理中更具有适用性。资源依赖理论认为，民办高校倾向于将核心要素纳入组织内部，以降低环境不确定性带来的风险，包括将政府官员、企业家等聘用为学校董事会成员，以获得宽松的政策与所需的资本。实际上这种做法，早在民国私立大学兴起时就如此实践着。

通过分析得知，我国法规对政府官员参与民办高校治理作出禁止性限制，是出于对民办高校真实“非营利性”的顾虑。民办教育主管部门应该直面现实，建立科学细致的评价体系，将客观存在的营利性民办高校与非营利性民办高校加以区分，并分别给予与其相适应的制度环境。

在我国现在高集权与大政府的背景下，官员对资源配置的权力大，退休官员即使离职，由于人脉资源、专业知识等因素，他对社会依然有较大的影响力。若允许官员或退休官员任职于非营利性民办高校，既无借公器为他人谋私利之虞，又有助于优化民办高校与政府的沟通;既有利于民办高校的发展，又降低了政府与民办高校的信息不对称，有助于政府为民办高校发展提供更好的制度环境。此外，政府官员任职民办高校，能使其获得专业指导、内部信息等，有利于民办高校竞争劣势的扭转，为我国优秀的非营利性民办高校脱颖而出创造条件。

参考文献：

[1][2]胡鞍钢.名牌大学与中国改革——以清华大学为例[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2009（1）.

[3]邬大光.我国民办教育的特殊性与基本特征[J].教育研究，2007（1）.

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[5]潘懋元.民办高等教育发展之困境与前瞻[J].民办教育研究，2006（4）.

[6]李望国，刘曼琴. 政府职能与民办高校发展研究[J]. 高教探索，2011（1）.

[7] Lex Donaldson， James H Davis. Stewardship Theory or Agent Theory： CEO Governance and Shareholder Returns[J]. Australian Journal of Management，1991（6）： 49-65.

[8][10]Amy J. Hillman， Michael C. Withers， and Brian J. Collins. Resource Dependence Theory： A Review [J]. Journal of Management，2009（9）.

[9]胡建勇，黄志兵.民办高校利益相关者共同治理的董事会模式研究[J].教育探索，2009（5）.

[11]John A PearceⅡ， Shaker A Zahra. Board Composition from a Strategic Contingency Perspective[J]. Journal of Management Studies，1992（7）： 411-438.

[12]刘曼琴. 董事会独立性与公司绩效关系的理论研究[J].广东社会科学，2005（1）.

[13]付姣.我国民办高校董事会问题研究[D].厦门：厦门大学，2006.

[14]石慧. 我国民办高校董事会治理研究[D].长沙：中南大学，2008.