产业结构升级背景下韩国高教结构调整及其启示

李东航

摘 要：韩国高等教育结构适应并推动了战后韩国的两次产业结构升级，为韩国的经济腾飞做出了巨大贡献。中国应借鉴韩国经验，立足国情，采取适应产业结构调整，优化高校专业结构；应对区域发展失衡，推进高校多元发展；满足高端应用型人才需求，发展职业技术研究生教育；发挥立法、行政、资金等多种调控手段的合力等策略，以实现高等教育结构与产业结构升级的良性互动。

关键词：高等教育结构；产业结构升级；韩国高等教育

高等教育结构与产业结构之间是一种相互制约的辩证关系，产业结构对高等教育结构具有决定作用，而高等教育结构直接决定着产业结构调整所需的高级专门人才的层次和种类，进而对产业结构发展产生巨大的影响。建国以来，韩国产业结构主要经历了两次转型升级，即由以轻工业为主导的劳动密集型产业向以石化、钢铁等重化工业为主导的资源和资金密集型产业转变，再向以信息技术、精细化工、生物技术为主导的技术密集型产业和以金融、文化创意、企业管理等现代服务业转变。韩国产业结构的变化带动了就业结构变化，对高等教育的发展提出了新的要求。为适应产业发展的需求，韩国政府不断调整和完善高等教育的层次、科类和类型结构，有效地满足了产业发展的人才需求，推动了韩国的经济腾飞。当前，我国正处在调整产业结构，实现经济发展方式转变的战略关键期，高等教育在此过程中肩负着不可推卸的历史使命。然而，当前我国高等教育结构与产业结构调整升级的要求还存在不小差距，没能充分发挥其对产业升级的推动作用。因此，研究韩国为适应产业结构升级所进行的高等教育结构调整的经验和教训，对我国制定适合产业发展需求的高等教育结构调整政策具有借鉴意义。

一、韩国第一次产业结构升级及高教结构调整

（一）产业结构升级的特点

韩国第一次产业升级发生在20世纪70年代初期至80年代末，在此之前，韩国的产业结构主要以纺织、制鞋、食品加工等劳动密集型的轻工业为主。随着劳动力价格上涨、国际贸易保护主义加强和其他发展中国家竞争的加剧，韩国劳动密集型产业逐渐失去竞争优势，为保持经济的持续增长，韩国政府充分利用西方发达国家将石化、钢铁、造船等资本密集型产业向发展中国家转移的有利时机，推动产业结构由劳动密集型向资本密集型转变。韩国政府于1970年和1973年相续出台了《钢铁工业育成法》和《重化工业宣言》，大力发展钢铁、石油化工等重化工业。一系列产业升级措施的实施，使韩国的产业结构发生了明显变化，农业增加值占GDP的比例由1970年的29.3%下降为1985年的13.5%，工业增加值占比由26.1%提高到39.1%，增加了13个百分点。服务业增加值占比由35.2%提高到44.3%。①从主导产业的转移来看，韩国重化工业化率从1973年的45.6%增长至1981年的51.8%，在出口中所占比重则从29.8%猛增至45.3%；出口商品品种也从20世纪60年代的轻工业产品为主升级至70年代的钢铁、船舶等重化工业制品为主。[1]韩国产业结构变化带动了就业结构的变化，三大产业就业人数比例由1970年的50.4∶14.4∶35.2变为1985年的24.9∶30.8∶44.3，其中农业就业人数比例降幅非常明显，下降了25.5个百分点，工业就业人数比例增幅明显，上涨了16.4个百分点。②从上述数据变化来看，韩国迅速地从一个农业国转变为工业国，产业发展对技术人才需求的数量、层次和种类都提出了新的要求，那么韩国高等教育都采取了那些应对措施呢？又起到了怎样的效果呢？

表1 韩国第一次产业结构变化情况（增加值占GDP比例%、就业人数占总就业人数比例%）

（二）高等教育结构的调整措施

1.增设专门大学，优化高等学校结构

韩国的专门大学是在原有的初级大学、实业高等专科学校、专门学校等短期大学的基础上整合而成，所谓“专门”是指学校的专业设置主要针对某一行业或产业（如保健、观光、金融等行业）的发展需求。专门大学主要负责实施二至三年的专业技术教育，其教育目的是培养产业发展和社会所需要的中高级专业技术人才，同时实施多种形式的短期成人教育，增加高等教育入学机会，为韩国经济与社会发展服务。从1970至1980年，韩国专门大学数由65所增加到128所，增长近一倍，而其学生数占大学生总数的比例由16.6%增加到25.5%。专门大学数量和学生规模的增加，对于扭转韩国高等教育20世纪50年代以来形成的学术型本科人才过多、应用型专门人才不足的局面，可谓功不可没，也推动了韩国高等学校结构进一步适应当时产业结构调整的需求。

2.扩大理工类学生规模，满足产业升级人才需求

为了韩国钢铁、化工等重化工业发展对理工类专业技术人才的需求，韩国政府加大了对高校理工类学科的支持力度，扩大理工类专业的招生规模。20世纪70年代中期，韩国政府重点选定了10所理工科高校的25个学科给予重点支持建设，并允许高校追加相应学科的招生指标。自1980年起韩国文教部调整了文理科的招生比例，由6∶4调整为4∶6。1975年韩国工科大学入学人数为7548人，1983年增加到4万余人；1978年韩国理科大学入学人数为1968人，1983年增加到近6000人；1982年理工科毕业生在10万名大学毕业生中占73%。[2]理工类学生招生规模的扩大适应了重化工业发展对科技和工程技术人员的需求，推动了产业结构的升级。

3.加强产学合作教育，实现人才培养与产业要求对接

为了提高高等教育人才培养质量对产业发展需求的契合度，韩国政府通过法律、财政等手段推动产学合作形式的高等教育发展。1963 年韩国政府颁布实施《产业教育振兴法》，明确了政府、企业、高校在合作培养人才过程中各方的权利和责任，产业界要积极协助学生现场实习，企业要根据给予学校的财力支援比例分享教育成果；学校要通过培养企业所需人才接受企业的资金赞助；由学校、产业界、地方自治团体、民间代表参加的“产学合作教育委员会”负责计划指导和协调地区的产学合作。1967 年韩国政府制定了《职业训练法》，鼓励企业与私人团体新建职业教育培训机构；1973年韩国政府在新修订的《产业教育振兴法》中专门规定了产学合作的具体内容，同年文教部新设产学合作科全面统筹产学合作教育工作；1973年颁布实施《国家技术资格法》，使产业界的各种技术人员和技能人员有了国家统一的技术技能标准，其中规定专科大学毕业生必须在技能士一级和技能士二级的国家技术资格考试中合格，学校才向企业推荐就业；1974年韩国政府发起成立产学合作财团，共有1200多家企业参与，筹集产学合作基金达30亿韩元，为产学合作教育开展提供资金支持；在1976年修订的《大韩民国教育法》中明确规定雇佣100人以上的企业必须设置特别培训班级，使在职人员能够边工作边提高素质和技能。一系列法律和资金措施的实施有力推动了韩国产学合作高等教育的发展，三星、LG、浦项制铁、现代等韩国企业均设立了职工教育院、企业研修院等产学合作教育机构。

4.发展非传统高教形式，扩大高教入学机会

为满足产业升级过程中产业工人灵活接受高等教育的需求，扩大高等教育入学率，韩国政府积极发展广播电视大学、开放大学等非传统高等教育形式。1972年韩国广播函授大学成立，附设于汉城大学，起初主要开设二年制初级大学课程，至1981年开设专科和本科大学课程，共设13个专业。到1990年韩国广播函授大学的在籍学生达到15万人。韩国开放大学始建于1982年，主要设置理工科的专科和本科课程；1983年将专科全部转为本科，设理工、商业、实业系列的专业，教学以夜间制和季节制为主。到1990年，韩国开放大学共有6所，设55个专业，在籍学生5万多人。[3]非传统高等教育形式的发展，扩大了韩国高等教育的入学机会，对提高韩国产业工人的素质和技能，提高全民科学文化素质，推动韩国产业结构升级发展起到了积极的促进作用。

二、韩国第二次产业结构升级及高教结构调整

（一）产业结构升级的特点

时间进入20世纪90年代，随着国际国内经济形势的变化，韩国原来以重化工业为主导的产业结构失去了比较优势，特别是亚洲金融危机的冲击，迫使韩国政府尽快实现产业结构的优化升级，即由资本资源密集型的重化工业主导的产业结构向技术和知识密集型的产业转移升级。韩国新五年计划（1993-1997年） 明确了韩国产业结构向高级化发展的方向，提出向发达国家型的产业结构转换，实现产业的技术和知识密集化，自主技术研究、人才开发和产业的信息化。韩国制订实施了《尖端技术开发基本计划》，大力扶持10 大领域的尖端科学技术，即新材料技术、信息产业技术、机电一体化技术、新能源技术、精细化工技术、航天和海洋工程技术、21 世纪交通系统、尖端医疗和环境保护技术、生命科学及生物工程技术、尖端基础材料技术。[4] 新的产业升级战略的实施逐渐使韩国产业结构和就业结构发生了新的变化。三次产业增加值比例由1990年的8.9∶41.6∶49.5转变为2005年的3.3∶37.7∶60.0。农业增加值占比继续出现明显下降态势，而工业增加值占比由第一次产业升级时期的上升转变为下降；服务业增加值占比继续提高，达到60%，③产业形态也由原来以批发、餐饮、旅游等传统服务业为主转向以金融保险、信息通信、企业管理、文化创意等现代服务业为主导。而各产业劳动力就业结构的变化轨迹与产业增加值占比的变化轨迹呈现出一致的状态。本次产业结构升级使韩国进入工业化后期发展阶段，技术、知识密集型产业逐渐成为主导产业。这意味韩国高等教育在结构上必须要做出新的调整。

表2 韩国第二次产业结构变化情况（增加值占GDP比例%、就业人数占总就业人数比例%）

数据来源：根据世界银行数据库整理得出（http：//data.worldbank.org.cn/country/korea-republi#cp_prop）。

（二）高等教育结构调整的措施

1. 突出产业急需人才培养，推动产业结构高级化

为了满足韩国高科技产业的人才需求，1992-1995年，韩国政府在首都圈内高校的招生计划中每年增加4000名理工科招生指标，共扩大录取1.6万名理工科学生；1994年，韩国政府实施“工科院校重点扶持支援项目”，对入选的每所高校从1994年到1998年每年集中投资50亿韩元（约合472万美元）进行重点建设。[5]入选高校的重点学科领域主要包括电子电气、新材料、汽车制造、信息技术、机械电子等面对高科技产业发展需求的学科。在适应服务业的高端化发展方面，韩国高校通过加大人文、社科类、艺术类、医学类、教育类专业的招生比例，以满足现代服务业对高级应用型人才的需求。2007年韩国高校上述专业的招生指标占总招生指标的比例达67.1%，在校生数占总在校生数的比例达62.8%。[6] 此外，韩国政府积极推动高校与创新型企业合作开展生产技术改进、产品设计研发等合作项目，让学生在真实案例中提高实践技能，提高学生工作胜任力。如大德R&D特区为韩国最大产、学、研综合园区，汇聚着70多家政府和民间科研机构，2000余家高技术企业，其中45%以上为研发服务类企业。韩国高等科技学院等5所高校依托该园区与企业和科研机构开展合作技术研发和人才培养合作，实现了多方共赢。目前大德R&D特区已成为亚洲最优秀的产品研发、人才培养基地之一。

2.提高地方大学办学实力，促进区域经济均衡发展

从20世纪70年代以来，韩国利用有利的外部发展环境，大力推进工业化，实现了经济的快速增长，但这一增长只局限于首都及周边地区，经济发展的地区差距不断加大。为了解决这一问题，韩国政府于2003年制定了《国家均衡发展法》，强制性规定建立区域创新系统，促进区域科学技术发展，培育区域战略产业。为配合国家均衡发展战略的实施，2004年韩国政府出台了“新大学区域创新计划”，旨在对首都区域以外的地方大学给予资金和政策倾斜，引导大学针对所在地区战略产业发展需求，进行人才培养和科研攻关。该计划的内容主要包括地方大学办学条件提升、学生实践技能提高、管产学研合作机制建设等方面。同时，韩国政府还推出了与 “新大学区域创新计划”配套的“高等教育-产业合作-中心大学”计划，通过公开遴选的方式选定一批最能支持附近产业集群技术创新的大学，确定为“中心大学”，每年地方政府和企业都需拿出超过年度财政预算的5%投入到该计划的基金中，支持此类大学开展产学研合作项目。这些产学研合作项目占据了韩国全年度总研究项目的半壁江山，其中以企业和高校尤其是地方重点高校之间的合作项目占据了所有合作项目的43.6%。[7]以上两个计划的实施有效促进了韩国地方大学办学实力的提高，对高校技术研究成果的产业化，推动地方产业结构的升级进而缩小韩国经济发展的地区差距发挥了显著的促进作用。

3.创新研究生培养模式，造就复合型高层次人才

随着产业高端化和经济全球化的加强，韩国社会和经济发展对兼备实践经验和专业理论又具有国际视野的高端专业级人才的需求与日俱增，对此韩国政府对传统的研究生教育模式进行了大胆创新，除了普通学术型研究生培养模式外，还实施“单设专业研究生院”、“职业技术研究生院”、“成人继续教育研究生院”等多样化培养模式。一是设置“单设专业研究生院”。所谓“单设”是指无本科阶段教育，仅仅进行研究生阶段的人才培养；而“专业”是指在培养目标上区别于传统的学术型的研究生培养，突出培养实践能力与理论功底俱佳的高层次人才。自1996年获准办学后，此类研究生院由1998年的12所增加到2007年的36所。二是设置“职业技术研究生院”。其招生对象主要是企业技术工人，培养目标是高层次技术应用型人才，课程设置重点针对技术理论和企业管理实际，指导教授大多由企业高级技术骨干或高层管理人员兼任。此类研究生院学生规模发展也较为迅速，2009年与2000年相比，硕士生数增长了7倍，博士生数增长了14倍。三是设置“成人继续教育研究生院”。其招生对象主要为服务行业人员和家庭主妇，只具备硕士研究生培养资格，开设课程主要有保健、心理咨询、厨艺料理、汽车维修等，具有学习方式灵活、教育对象广泛、学位与技能资格并重的特点。目前成人继续教育研究生规模占据了韩国研究生教育规模的近一半。[8]韩国研究生培养模式的创新对加快高层次人才培养，推动产业结构升级发挥了巨大作用。

4. 推进高水平大学建设，占领科技和人才制高点

为了应对日益激烈的国际竞争，保持韩国科技和经济发展水平在全球的领先地位。韩国教育部于2008年6月发布了“培育世界高水平研究中心大学（简称WUC）计划实施方案”，以加快培育世界级高水平大学。该计划瞄准科技前沿，重点打造学术大师和加强高水平人才培养，重点支持新技术开发及学科交叉融合领域，其中将集中支持的新成长动力学科领域包括边缘突破性技术学科、融合技术、能量科学、太空、国防、瓦解性技术学科、认知科学 、金融数学与工学、生化制药、人力资源和组织开发等人文与理工学科交叉融合领域。2008年韩国政府对入选的重点高校投入1650亿韩元（合1亿6500万美元），此后5年内共投资 8250亿韩元（合8亿2500万美元），共资助34个学科研究领域、314个课题，目标是使这些大学到2012年达到世界先进水平。[9] 韩国“WUC”计划的实施有力地推动了韩国重点大学的办学水平，如韩国最负盛名的国立首尔大学在2012年泰晤士报全球大学排行榜中位列第59位，比2010年提升了50个位次，真正成为了世界级高水平大学。

三、韩国经验对我国高等教育结构调整的启示

我国国民经济和社会发展第十二个五年发展规划纲要指出，加快产业结构调整升级，实现经济发展方式转变是我国“十二五”发展时期经济发展的主线，当前我国正加快对传统产业的技术升级，并大力培育战略性新兴产业。产业结构的调整趋势要求我国高等教育结构要做出相应调整，而韩国的经验对我国具有积极的启示意义。

（一）适应产业结构调整，优化高校专业结构

韩国高校在国家“重化工业”产业升级时期，扩大高校理工科学生规模，在技术和知识密集型产业升级时期，加强尖端技术人才培养，从而推动韩国产业结构的迅速升级，说明高校只有顺应产业结构的调整趋势调整专业结构，才能满足产业发展的人才需求，才能发挥自身促进产业升级的作用。我国国民经济和社会发展第十二个五年发展规划纲要提出，我国未来三次产业结构调整要提高农业产业化水平，继续优化工业结构，壮大战略性新兴产业，提高服务业增加值占国内生产总值比重。而我国中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）对今后我国专业技术人才的需求进行了预测，指出到2020年我国在装备制造、信息技术、新材料、海洋资源、金融财会、国际商务、生态环境保护、生物技术、能源资源、航空航天、现代交通运输、农业科技等经济重点领域急需紧缺专门人才500多万人；在医药卫生、文化、教育等社会发展重点领域急需紧缺专门人才800多万人。因此，我国高校要瞄准产业发展的人才需求变化，对专业结构进行调整优化，加强老专业改造，大力培育新兴交叉学科专业，为我国产业升级培养高质量的专门人才。

（二）应对区域发展失衡，推进高校多元发展

改革开放以来，我国经济发展取得了巨大成就，但东西部失衡加剧，城乡差距扩大的问题日益成为制约我国经济社会进一步发展的重大问题。虽然中韩两国国情差异巨大，但韩国根据不同地区经济发展水平和产业布局，有针对性地发展不同层次和形式的高等教育，从而缓解区域经济和教育发展失衡的做法还是值得我国借鉴。在高校的层次结构上，一方面我国应继续加大对“985”和“211”高校的投入力度，力争使其中一部分高校进入世界一流大学行列，并进一步明确此类高校的研究型大学定位，使之为我国基础科学研究和高端产业科技研发做出更大贡献；另一方面应该根据我国不同区域的产业布局，遴选或创建一批“区域创新中心大学”，其使命是根据区域产业发展的重点和难点开展应用性研究和培养技术人才，成为区域产业发展的创新驱动中心；再一方面加强高等职业技术学校建设，在专业设置上与当地产业发展的技术工人需求对接，培养“适销对路”的技能型人才。在高校办学形式上，除了办好传统的高校，国家应加快开放大学建设，利用广播电视、网络等现代教育技术，扩大优质高等教育资源的惠及面，特别是满足偏远地区人们的高等教育需求。

（三）满足高端应用型人才需求，发展职业技术研究生教育

韩国在产业升级过程中发展多种形式的研究生教育，较好地满足了社会对高等教育的多元化需求，特别是职业技术研究生教育的发展，不仅为普通技术工人提升技术水平和就业竞争力提供了便利的渠道，也缓解了研究生教育的结构性矛盾，为国家经济发展和产业升级培养了大量高端应用型人才。借鉴韩国经验，为满足我国当前产业发展对高端应用人才的需求，我国应加快发展职业技术研究生教育。首先要明确职业技术研究生教育对推动我国产业升级的重要意义。随着产业结构的高级化和工业生产技术含量的提升以及经济活动国际化的加强，我国产业发展对既有扎实的专业理论基础又有优秀的实际问题解决能力的高层次应用型人才的需求将日趋增大，而发展职业技术研究生教育是满足这一需求的可行途径。目前我国虽然已有一定规模的面向在职人员的专业学位研究生教育，但此类教育基本还是沿袭学术型研究生教育的模式，没有突出其注重实践能力培养的特色，建议将此类研究生教育明确定位为职业技术研究生教育。当前我国已有部分高校和企业合作开展了职业技术研究生层次的教育试点，取得了较好的效果。今后，我国应将职业技术研究生教育作为建设现代职业教育体系的重要一环，在研究生招生计划中适度减少学术型研究生的比例，扩大职业技术研究生教育规模；其次要保证职业技术研究生教育的产学合作和工学结合，指导教师队伍要有企业技术和管理骨干，课程设置要突出实践性，学生考核要注重实践能力的考查。

（四）运用多种调控手段，实现高教结构与产业结构良性互动

在两次产业升级过程中，韩国高等教育结构之所以能够适应产业结构变化，实现优化调整，在很大程度上是政府发挥宏观调控职能，运用立法、行政、资金等多种调控手段的结果。我国政府在推进高等教育结构与产业结构实现良性互动过程中，也应多管齐下。一是要健全产学合作的法律体系。我国应加快制订产学合作教育等方面的法律法规，明确政府、企业、高校在合作教育中的权责关系，应修订民办教育的相关法规，立法承认民办高校产权，激励企业和社会举办高等教育。二是要加强促进产学互动的行政措施。政府应组织开展产业发展人才需求预测，向高校和社会定期发布预测报告，为高校设置专业和考生选择专业提供参考；政府应联合行业组织，根据产业发展趋势和高校发展基础，制订高校专业设置指导目录，引导高校专业调整契合产业发展需求；除外，政府还应加强企业参与办学的免税政策力度，激发企业与高校联合开展人才培养的积极性。三是要合理使用促进产学互动的资金手段。政府可通过设立产业发展急需人才培养资助项目、校企合作订单培养奖励项目等形式，引导高校加强产业急需人才的培养力度。需要强调的是韩国政府在推进高等教育结构适应产业结构的过程中也存在有待改进之处，主要是政府的力量过于强势，没有充分尊重高校的办学自主权，有违于高等教育发展的自身规律。这一现象同样存在于当前我国的高等教育管理模式中。可见，如何合理把握政府调控与高校自主之间的“度”是中韩两国高等教育管理所要共同面对的问题。

注释：

①②③本数据系根据世界银行数据库整理得出（http：//data.worldbank.org.cn/country/korea-republic#cp_prop）。

参考文献：

[1]周劲.日本、韩国产业结构升级过程中比较优势的变化及启示[J].经济纵横，2013（1）：108-112.

[2][3]田以麟.今日韩国教育[M].广州：广东教育出版社，1996.69，71.

[4]李怡，罗勇.韩国工业化历程及其启示[J].亚太经济，2007（1）：52-55.

[5][8]艾宏歌.当代韩国教育政策与改革动向[M].社科文献出版社，2011.198，200，214.

[6]韩国教育部.高等教育数据统计[DB/OL].http：//english.moe.go.kr.

[7]张雷生.韩国高等教育政策改革最新动向[J].现代教育管理，2010（5）：112-115.

[9]韩国教育部.“世界水平研究中心大学事业”计划公告[R].2008.20.

（责任编辑 陈志萍）