“大综合一体化”，探路行政执法改革

钱祎 沈吟 赵璐洁 刘牧

近日，《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》获中央批复同意。这意味着，浙江率先探索的行政执法领域改革将更进一步，成为全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家试点。

浙江将健全完善全覆盖的整体政府监管体系和全闭环的行政执法体系，加快构建全方位的监管执法协同体系，按照“8月底前全面展示、今年底前巩固提升、2025年更加成熟定型”的目标，打造权责统一、权威高效“大综合一体化”行政执法新格局，形成在全国具有示范引领作用的改革成果。

基层行政执法，痛点如何破解？推进国家试点，浙江底气何在？“大综合一体化”，善治如何善成？带着这些问题，记者展开了调查。

“攥指成拳”高效协同

进入初春，阳光和煦，嘉兴市秀洲区个体户张红新的心情像天气一样好。

这几天，他的洗车店生意兴旺。看着前台摆放的检查记录，他突然意识到，距离上一次有关部门来执法检查，已经有好几个月了。

在他的印象中，以前哪怕是针对同一件事，都是“今天你来查，明天他来查”，有时一天就来好几拨人。他刚执行完前一个检查组的要求，后一个检查组又提出了新要求。

“现在检查完全不一样了。”张红新记得，上一次检查，几个部门拿着一张清单一起来，从排水、生活垃圾分类到消防、市容等，一次性帮店里做了“全身体检”，省时省力。

在老百姓眼里，不管哪个地方的部门来检查，还是哪个部门的执法人员来检查，都代表着政府。让张红新“感觉不一样”的这种检查模式，叫“综合查一次”，就是“整体政府”的体现，通过职能事项梳理、执法力量整合、统一执法标准，实行“进一次门，查多件事”，尽可能减少对群众的影响。

交叉执法、重复执法、监管缺位……这些全国各地都普遍存在的执法“难点”“痛点”，在浙江因一项改革而破局——“大综合一体化”行政执法改革，将发生频率高、与群众生产生活密切相关的执法事项纳入综合行政执法，进行体制重构、流程再造、多跨协同，扭转基层执法“九龙治水”现象。

“10多顶‘大盖帽’管不好一顶‘大草帽’”，行政执法领域，历来是部门“条抓”强，基层“块统”弱。党的十九届四中全会提出，进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平。

各地先行先试的“综合查一次”，是改革的其中一环。“大综合一体化”行政执法的理念是，以构建高效协同的事中事后监管执法体系为重点，融合“县乡一体、条抓块统”改革，完善职责清晰、队伍精简、协同高效、机制健全、行为规范、监督有效的行政执法体制机制。通俗来说，就是集成执法业务，优化执法流程，实现省市县乡“审批—监管检查—处罚—监督评价”全流程大闭环。

作为直面基层管理的一线，乡镇（街道）原先在很多管理类目上没有执法权，联合执法又需要协调很多部门和环节。最需要行政执法的基层，力量反而最薄弱。

在浙西的常山县球川镇，庞杂的管理事务曾让镇干部不堪重负，尤其是餐饮油烟、占道经营等一些执法事项乡镇“看得见管不了”，部门“管得了看不见”，协调起来效率低、周期长。综合行政执法改革开展后，当地通过编制属地管理清单，厘清县级部门和乡镇的权责边界，并建立“一件事”协同办理机制，用“一支队伍管执法”，让每件事的处理都有了明确归属。获悉国家试点的实施，尝到“甜头”的镇党委书记邱雪芳连声称赞。

从最初的“城市管理”到涵盖数十个部门、几百种事项的综合行政执法，再到如今的“大综合一体化”行政执法，这项改革的名字不断完善，内容几经磨合，实践持续深化，但内核始终未变：要让行政执法“有人管”“管得住”“管得好”。

创新经验不断提升

2021年11月，浙江率先在综合行政执法领域出台省级地方性法规——《浙江省综合行政执法条例》，并于今年1月起正式施行。

该条例规定，县级以上人民政府统一领导本行政区域行政执法工作，深化综合行政执法改革，构建监管全覆盖、执法全闭环的“大综合一体化”行政执法体系。

“打破界限，实现功能整合、结构重构和行政系统一体化，已成为行政执法改革的必然趋势。”省司法厅党委委员、省综合行政执法指导办公室主任储厚冰说，这些年，翻阅各地新闻，会发现全国很多地方都在积极探索行政执法改革，為什么这一重磅国家试点能花落浙江？这种“率先”，就是重要原因。

从省委、省政府的高度重视，到多项制度的出台;从省级层面的顶层设计，到基层多年来的探索创新……浙江将“大综合一体化”行政执法改革视作一场系统性、整体性、重构性的集成变革，一直走在全国前列。

义乌市是全国经济外向度最高的城市之一，很早就面临基层执法难题。2004年，当地尝试开展综合行政执法改革，成立当时浙江唯一一家经省政府批复成立的县级综合行政执法机构——义乌市综合行政执法局，在全市集中行使包括市政管理、园林绿化、规划管理等全部或部分行政处罚权及相应监督检查权。“大综合执法”的概念，逐渐进入人们的视野，各地也相继迈出探索的脚步。

从局部试点到全域铺开，改革层层深入，不断迭代升级。2015年起，浙江全面推进城乡统筹的跨领域、跨部门综合行政执法改革。

梳理改革的推进过程，几个关键年份的重要举措引人注目：

2018年，趁着机构改革的东风，浙江成立全国唯一的省级综合行政执法指导部门，在全省“一盘棋”统筹推进改革。

2019年起，《关于深化综合行政执法改革的实施意见》《浙江省综合行政执法事项统一目录》《关于推进乡镇（街道）综合行政执法工作的通知》等一系列文件出台，搭建起浙江“大综合一体化”行政执法改革的“四梁八柱”。

2020年，省委印发《法治浙江建设规划（2021—2025年）》，将“大综合一体化”行政执法改革纳入法治浙江建设规划。

值得一提的是，在成为国家试点前，浙江已有4个县（区）、40余个乡镇（街道）被列为综合行政执法改革省级试点，基层创新经验和特色做法不断涌现。

湖州市吴兴区打造“去中心化”行政执法协同指挥系统，一网串联全区26个部门3575个检查事项5025个执法事项，将原来复杂低效的县区联合执法流程，细分为80个简单顺畅的实施场景和20个“监管一件事”模块;金华市以婺城区为试点打造全智治数字执法系统，推动部门间融合共享、数据互通，指挥中心平均接收信息时间压缩到1分钟内……

“成为国家试点，浙江有基础、有底气。”长期关注综合行政执法改革的省公共政策研究院副院长蔡宁说，“大综合一体化”行政执法改革充分体现了浙江全面贯彻***法治思想，对加快建设法治中国示范区、高水平推进省域治理现代化具有重要意义。

改革“金字塔”越筑越强

在杭州市拱墅区东新街道综合行政执法人员陈燕的身上，“大综合一体化”行政执法改革带来的变化已经显现。自从“一支队伍管执法”后，一开始她感觉有些不适应。因为，她在日常工作中会涉及到的检查、处罚等事项共有500多项，每一项怎么查、罚不罚、罚多少，常常需要查阅具体适用的法律条款。

国家试点实施后，改革将朝着更精准的方向深入，范围和力度持续加大。到2022年底，浙江的综合执法事项将力争拓展到60%以上执法领域，60%以上高频率、高综合、高需求执法事项纳入综合执法范围，60%以上行政执法量由综合执法部门承担。

这三个60%，代表综合执法部门将承担起更多职责与使命。怎么让相关人员既能减轻负担与压力，执法效能又得以更好提升？

试点方案里提到了另一个“60”：“大综合一体化”执法监管数字应用全面运行，执法监管“一件事”场景应用拓展到60件以上。

继续加大数字化改革的牵引作用，无疑是今后“大综合一体化”行政执法改革的重点。数字应用将贯通省市县乡四级行政执法部门数据资源，依托权力事项库、执法主体库、执法人员库、监管对象库、证据共享库等基础支撑，在线就能审批和办案。

在数字应用上，综合行政执法人员可查看本单位承接的处罚事项，清楚了解职责范围，自动适配裁量、智能生成执法文书，同时线上发起协同，请求业务主管部门及其他相关部門提供技术支持和专业指导，对涉嫌违法犯罪的可推送给公安机关予以刑事侦查。

改变，还体现在执法结构上。浙江的“大综合一体化”行政执法改革，特色鲜明，用个贴切的比喻来形容：就像搭建“金字塔”。

省级，负责监管制度设计、统筹协调、监督指导等;设区的市，负责组织查处跨区域和具有重大影响的复杂案件，以及全市行政执法的监督指导和组织协调;县乡，负责日常执法检查、一般违法案件查处。

“这个‘金字塔’将越筑越牢。”储厚冰说，到今年底，浙江85%以上执法力量将进一步下沉到县乡，其中乡镇（街道）占60%以上。

对执法队伍而言，此前的“1+X”模式，即一支综合行政执法队伍和X支部门专业执法队伍，也将缩减为“1+8以内”。市场监管、交通运输、文化市场、农业、生态环境保护等未纳入综合行政执法的部门专业执法队伍，种类将精简50%以上。

“之所以为‘8以内’，是提醒各地不要搞‘一刀切’。”储厚冰说，正是贯彻这样的改革理念，11个设区的市的“大综合一体化”行政执法改革方案也各有不同，“全省将建立统一执法总目录，相应制定综合行政执法事项目录和部门专业执法事项目录;各地则因地制宜建立综合行政执法事项‘基础库+自选库’。”

如今，浙江“综合行政执法+部门专业执法+联合执法”的行政执法体系已基本形成。省司法厅厅长陈伟表示，省司法厅将会同省委编办切实发挥牵头抓总职能作用，知重负重、担责尽责，全力推动国家试点落地见效，不仅助力浙江加快形成打造“重要窗口”、高质量发展建设共同富裕示范区的标志性成果，让更多企业和群众享受改革的红利，还要努力为全国提供可操作、可复制、可推广的浙江改革样本。