“审批法庭”：给权力“瘦身”

李鹏 陈云松 潘海英

在深入推进“最多跑一次”改革中，部分行政审批事项前置条件“理而不清、法理不足”等现象成为“中梗阻”。针对这一情况，宁海县探索以“审批法庭”对审批源头“动刀”，取得明显成效。

2018年3月22日下午3时20分，窗外的小雨渐停，陈杰的情绪也逐渐平静下来。就在50分钟前，宁海县住建局作为“被告”参加了该县“审批法庭”组建以来的第八次“庭审”，作为该局建筑业管理科科长的陈杰“出庭应诉”。

一番“唇枪舌剑”的辩论后，“庭长”葛仁元宣布了裁决结果。不出陈杰所料，在建筑工程施工许可证的审批中，多个“于法无据”的前置条件和申请材料被取消。其中，就包括由他所在科室负责的“合同备案”。

这是陈杰第一次参加“审批法庭”“庭审”，也是宁海县“审批法庭”自2017年6月成立以来依法裁决取消的376项前置条件中的一个。

为推进“最多跑一次”改革而生的“审批法庭”到底如何出炉，怎样操作？它在改革过程中又发挥了什么样的作用？

创设“法庭”，以法律的名义

“庭审”结束离开之前，陈杰转身瞄了一眼会议桌中间的牌子，上面写着“审批法庭”四个字，黑色的字体上还加了一对双引号。在他对面，“庭长”葛仁元还在忙着整理笔记。

2017年下半年，46岁的宁海县府办（法制办）主任葛仁元多了一个新“职务”：宁海县“审批法庭庭长”。

事实上，这并非一个司法法庭。“我们只是借鉴司法庭审‘面对面充分辩论的模式，创设的一种运用法治手段对审批权力进行监督和裁决的工作机制。”这位早年毕业于西南政法大学的“庭长”说。

葛仁元还记得，2017年6月21日，他被叫去县委办公楼四楼东面的会议室开会。当天的县深改组会议上，县委书记杨勇指示由县府办牵头，成立县委县政府深化“最多跑一次”改革专项工作部，简称县“跑改部”，牵头全县“最多跑一次”改革工作。这个机构便是“审批法庭”的母体。

组建“跑改部”是出于改革需要。“改革之初，困难和阻力就在眼前。”葛仁元回忆说，当时他的朋友圈里，叫好者、期待者不少，可观望者和质疑者也大有人在。

“最多跑一次”改革底线是“一”、要害在“减”。可当时审批前置条件的“减法”主要由县里职能部门各自在做，“让各部门自己砍自己的利益和权力，成效自然有限。”随着改革深入，部分行政审批事项中前置条件“过多、过杂、太随意”“理而不清、法理不足”等现象，已成为“中梗阻”。

“把‘跑改部设在作为综合协调部门的县府办内，能实质性提升改革执行力。”县长林坚表示。独立于利益相关部门的“审批法庭”就是在此基础上设立的。

据了解，“跑改部”下设综合协调、前置清理、“一窗受理”、数据共享4个工作组。“审批法庭”由前置清理组工作人员作为“原告”，各审批部门作为“被告”，实行“庭长”负责制和二审终审制。其他庭审人员在国家机关工作人员、“两代表一委员”、法律工作者中临时选择邀请。通过审查和裁决，凡是于法无据的前置条件，一律清除。

实际上，当时热播的电视剧《人民的名义》也给“审批法庭”的命名带来一些灵感。“我们通过监督裁決为审批权力‘瘦身，最大特点就是‘以法律的名义，所以就取名‘审批法庭了。”葛仁元补充说。

梳理思路、抽调人员、选定地点，很快，6月21日的会议结束一周后，“跑改部”和“审批法庭”就相继“开张”了。

刀刃向内，“求情”也没用

组建半年以来，宁海县有38个部门（单位）先后坐上了“审批法庭”的“被告席”。

该县一位曾参与“庭审”的部门副局长坦言，刚开始他也以为这个“审批法庭”就是一阵风，此外他也担心：我们一直都是这么操作的，现在突然要改掉，出了问题谁负责？

对于改革之初遇到的“不理解”，前置清理组成员张吉颂感触很深。他记得，2017年8月第一次“庭审”前，在要求各部门报送审批事项清单和法律法规的证明依据时，“个别部门态度消极，明显是在应付。其实我知道，他们也在观望‘审批法庭会不会动真格”。

很快，人们迎来第一次“开庭”。“那次‘庭审的辩论真是激烈！”曾受邀旁听的宁海电视台记者陈翔程回忆说，“庭审”人员先对“被告”部门的审批前置条件提出法律法规方面的质疑，后者当即反驳。全程唇枪舌剑，直到“庭长”宣布结果，所有“于法无据”的事项全部被清除。此外，当时墙上挂着的“法无授权不可为、法无禁止皆可为”标语也让他印象深刻。

很多干部表示，“这个消息，无异于投下一颗炸弹。只要被‘审批法庭盯上，除非真的有法可依，否则该砍的肯定躲不掉。”

实际上，在葛仁元看来，“审批法庭”目前取得成效主要还是来自上级党委政府对法治的尊崇，以及坚定不移推动“最多跑一次”改革的决心。

改革，必然要触动利益，博弈不可避免。一次，某部门自知一旦“开庭”，自己必然理亏，便赶在“庭审”之前，“告状”到县政府常务会议上，希望暂缓被清理。可最终，还是没能获得支持。

“在县域层面，‘硬骨头之所以好啃，除了法治利剑的威力外，也与主要领导的重视和支持分不开。”葛仁元坦诚地告诉记者，类似的“求情”不止这一次，可主要领导的答复每次都很一致，一切按法治原则和“审批法庭”工作规程办。

“研发”方案，形成良性循环

除清理前置条件外，“法庭”还通过“标准化”流程再造和“信息化”集成办理，实现“最多跑一次”。

很多人知道，司法法庭会根据公诉和公民自诉开庭审理，那么“审批法庭”的线索从何而来？

“除了前置清理组主动发现之外，我们有‘两代表一委员、拨打‘12345政务热线的群众、现场办事后留下意见的群众等多个来源。”前置清理组成员、县审管办督查科科长葛日立告诉记者。

“作为‘原告，我们心里首先把自己定位成办事的企业和群众，遵循‘法无禁止皆可为的原则，去跟‘被告辩论。”葛日立说。

2017年底，一封题为《少些折腾老人》的来信由宁海县人大常委会转交给“审批法庭”。写信的是该县滨溪社区的八旬退休老人陈承丰。老人在信中提到自己领取高龄津贴要跑多次的问题，希望政府能够改进服务。

接到来信后，“审批法庭”很快进行审查，取消原有的高龄津贴申请、登记和审批的程序，改为政府主动发放，同时改多头发放为一家发放，实现老人足不出户领补贴。

民生事，无小事。“审批法庭”除了通过“裁决”清理前置条件外，还通过“标准化”的流程再造和“信息化”的集成办理，实现企业和群众办事“最多跑一次”。

2018年1月底，宁海县“两会”期间，有代表委员提到亲人身后事办理程序繁杂的问题。“当时过年的气氛很浓，我想，这件事会不会等年后再推？”“审批法庭”工作人员石鹏捷告诉记者，没想到当时就提上了日程。

在这项改革中，除了依法取消医疗卫生机构在签发《死亡证明》前要求提供村（居）委会出具死亡证明等4项前置条件外，“审批法庭”还打破各“被告”部门条块分割、各自为政造成的“信息孤岛”，变死亡证明、注销户口、登记火化、停发待遇等“多件事”为“一件事”，同时建立政务“钉钉”群，只要卫生院专职医生入户跑一次，各部门就会共享数据办理事项，实现家属“零跑腿”。

“先通过‘庭审对每一件行政权力和公共服务事项全面审查，再按照法治化、标准化、信息化的要求做出方案，交由相关部门执行，这是‘审批法庭的‘串珠成链工作法。”在葛仁元看来，在“最多跑一次”改革中，该县的“审批法庭”承担了研发和检测的职能，各政府部门承担了制造和生产的角色、县审管办和办事窗口承担了市场和销售的任务，“三者相互作用和反馈，形成改革的良性循环”。

裁决之后，“撬动”深层改革

如何确保“最多跑一次”改革件件落地见效？“法院有执行局，‘审批法庭也一样。”该县“跑改部”综合协调组工作人员石鹏捷说，他所在这个组就是“专门抓监督落实的”。

他的话音刚落，旁边的宁海县法制办副主任娄佳晟拿出一张考核表，告诉记者：“你看，县里给各部门‘最多跑一次改革方面的考核分设定为3分，做得好，可以加3分，执行不力，倒扣3分。不要小看这3分，这相当于某些工作考核分的近10倍。”

不过，娄佳晟强调，“审批法庭”不是简单粗暴的“一砍了之”。在他看来，这一工作机制的作用更在撬动县级部门从理念、制度到作风的深层次变革，“除了倒逼部门简政放权，更重要的是优化服务”。

记者在宁海县卫生计生局采访时，副局长陈益鸣就感慨“审批法庭”的裁决给他所在部门带来了实实在在的革新。“有卫生院专职医生告诉我，在亲人身后事改革之初，她入户调查信息时还被村民‘围观过，对她的主动服务点赞。大家都觉得，正是在‘审批法庭的直接推動下，改革取消了医疗机构签发《死亡证明》的前置条件，倒逼卫生院专职医生从‘坐办公室等变成‘上门入户办，实现了作风转变。”

不过，在采访的最后，葛仁元表示，“审批法庭”并不会一直存在。“等到每一件行政权力和公共服务事项真正做到法治化、标准化、信息化，它的使命就结束了。”