“四个平台”破解基层治理困境

金春华

“基础不牢，地动山摇。”乡镇对政权建设和组织建设起着重要作用。为破解县乡断层、条块分割等基层治理中普遍存在的难题，浙江省创新探索实践基层治理体系“四个平台”建设，着力打造中国乡镇治理现代化“浙江样板”。

“四个平台”是指综治工作、市场监管、综合执法、便民服务4个功能性工作平台。

2016年12月，浙江省在试点的基础上全面推进基层治理体系“四个平台”建设。今年，该项工作纳入“最多跑一次”改革整体推进。至5月10日，全省各地“四个平台”建设进展顺利，已有近一半乡镇（街道）完成建设，宁波、绍兴已相继实现全覆盖。因为平台的出现，县乡断层、条块分割这些基层治理中存在的全国性难题有了新的破解模式。

困境：尴尬的乡镇现状

乡镇，中国行政体系的“最末梢”。

根据省政府网站显示，2017年初，浙江共有乡镇929个，算上街道，乡级行政区共1378个。它们在基层治理中起着主力军作用，直接服务近5600万群众。

但目前，由于县乡没有很好地统筹起来，产生了诸如县乡断层、条块分割等一系列难题。

“老百姓对此有两种很形象的说法：一种说乡镇是‘打工型政府，说的是很多县级部门把工作压给了乡镇，乡镇为部门‘打工；另一种说乡镇是‘缺胳膊少腿型政府，说的是乡镇尽管任务多，但人手少、资源少、职权少。”5月初，全省市县编办主任年度培训班上，与会人员在这一点上的感受竟出奇相似。

一边是各乡镇“我的地盘难作主”的尴尬，一边是“基础不牢，地动山摇”的警示。这样一个全国性难题，如何破解？

给乡镇加压？最大限度发挥乡镇工作的效能？

不可行。省编办和浙大曾合作搞过一个课题，对乡镇工作状态进行摸底。结果是，全省大多数乡镇目前的工作已经满负荷，压力很大。

给乡镇减负？很多工作都由县级部门及其派驻机构来承担。

不现实。因为，乡镇党委、政府在基层治理方面的效果比部门好。可以预见，今后很长一段时间内，乡镇还是要承担大量的工作任务。

继续乡镇的“老办法”——协作配合或者部门与乡镇共建？

效果也不甚理想。因为这些措施缺乏长效机制，而且与部门和乡镇的“一把手”的个人人脉、个人协调能力密切相关，如果“一把手”协调能力差，“共建”很可能就成了空架子。

如果赋予乡镇执法等权力呢？这需要对现行法律和体制作大调整，在省级层面并不现实。即使调整，也需要一个长期的过程。

真的无法作为了吗？

2015年3月4日，全省行政体制和机构编制工作会议在杭州召开，“四个平台”概念首次提出。3个月后，省委十三届七次全会明确提出要提升乡镇（街道）统筹协调能力，探索建设乡镇（街道）综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台。

破局：搭建平台寻良方

平台，是在没有“最优解”情况下求得的“更优解”。

基层治理体系“四个平台”，是一个资源集合平台。它运用矩阵化管理理念，把乡镇（街道）和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的日常管理服务事务进行归类，完善机制，整合力量，形成综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台，并以综合指挥、属地管理、全科网格、运行机制为支撑。

乡镇工作千头万绪，四个功能性工作平台够了吗？

杨汛桥镇，位于绍兴柯桥区西北部，是绍兴的经济重镇之一，也是全国小城镇综合改革试点镇。去年12月起，柯桥区以杨汛桥为试点，探索基层治理体系“四个平台”的规范化、标准化和体系化建设。

“我们把乡镇党委、政府的中心工作都整合到‘四个平台的系统中，编制了开展工作的十项机制、六个流程，还把85%的综合执法力量下沉到基層一线。”柯桥区编办主任高来兴介绍说。

在距离杨汛桥镇约400公里的庆元县淤上乡，“四个平台”同样够用。

淤上乡是一个农业乡、山区乡。这里对综合执法和便民服务的要求相对更高。乡党委副书记吴美英介绍说，去年底，乡里基本完成“四个平台”建设的运行工作。现在，乡、村、网格三级信息形成应急联动相应机制，机构实现了扁平化、信息化、联动化。对违法建筑、违法使用土地、市场马路等违法行为，乡里基本可做到全乡范围内40分钟赶到现场处置，综合执法不过夜。

“‘七站八所变成了‘四个平台，各部门的网格员也变成了一个。所有问题找他一个人就行，方便。”淤上乡蒲潭村村民林生旺对乡里的便民服务赞不绝口。

麻雀虽小，五脏俱全。乡镇不管大小，和老百姓关系直接、密切的事务主要就在这“四个平台”。基层治理体系“四个平台”通过县乡之间职责重构、资源重配、体系重整，推动更多的资源向乡镇倾斜，使职权、力量等围着问题转、贴牢一线干。

要诀：属地管理来“给力”

可以说，平台是一种柔性的、功能性的工作机制，让乡镇“借力”作为。

也有人担心，要是部门不肯“给力”怎么办？属地管理成为乡镇的尚方宝剑。

建立统筹协调机制、调整人员管理机制、优化网格管理机制、强化定职定责机制，早在开始试点“四个平台”建设之初，海宁市就制定了四项配套机制，加强属地管理。

“统筹协调机制要求镇（街道）建立联席会议制度，定期会商。人员管理机制中，市级部门派驻机构人员除编制保留在原单位外，工资福利待遇、考核、成长发展等，均由镇（街道）党委为主统一管理。为确保队伍总体保持稳定，下派人员如需调整，事前必须同时向组织、编办、人力社保部门报批。”海宁市编办相关负责人介绍说。

乡镇“权”变大了，会不会出问题？

5月5日下午，在天台县龙溪乡，党委副书记许式统正在综合信息指挥室翻看一天来的办事记录。由于基层治理体系“四个平台”的任务指派都是“网上来网上去”，事件有没有办完、办得怎么样了、群众反响如何，点点鼠标都能看到，而且图文并茂。

“今年到4月底，乡里有20多个项目开工建设，这也给我们基层治理带来挑战。我们要把每一件事做细做实。”许式统说，“四个平台”的系统，对办事流程上任何一环的负责人都是一种监督，对乡镇更是。

常山县球川镇党委书记胡志彬也爱到指挥室转转，他还有另外一层考虑：“基层治理是一种依法治理，我们还是要按照法律规定来办事。而且，现在各条‘红线画得这么清楚，我们更应该严守纪律。”

样本：基层焕发新活力

基层治理体系“四个平台”建设后，乡镇这个“龙头”真正挺起来了。

今年3月初，安吉县孝丰镇有网格员发现，在南溪河畔有一企业修建围墙超出了水利红线范围。这件事情的处理，涉及水利、综合执法、国土、规划、城建等多个部门，谁来牵头？如何处理？信息流转到镇综合信息指挥室，工作人员把它派送到新成立的综合执法平台。

“我们马上连续召开两个协调会，召集所有相关部门，集中协调，探讨解决对策。”镇综合执法办公室主任刘鑫午说，经过协调，企业很快依法整改。

全科网格构成一个信息收集端，触角无缝覆盖乡镇（街道）整个辖区；综合信息指挥室进行研判分析和命令指派，成为一个高速运转的处理器；“四个平台”集合了多方力量，可以及时有效处理事件，成为一个处理终端。可以说，基层治理体系“四个平台”重建了基层治理的模式，大大提升了乡镇的治理能力。

不仅如此，对派驻机构来说，基层治理体系“四个平台”提供了全新的理念和视角，推动了工作的开展。

3月中旬，武义县桐琴镇综合信息指挥室接到群众举报，镇上有一家超市存在无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务等违法行为。线索在1分钟后马上被指派到市场监管平台；再1分钟，市场监管平台就发出前往该超市依法进行执法检查的指令。检查发现群众举报属实，当事人章某随后受到行政处罚。

“相比‘四个平台所提供的线索量，以前我们靠日常巡逻和部分群众的举报获取的信息是比较少的，且容易存在盲点。”桐琴镇市场监管所负责人说，乡镇和部门的双重管理，让信息获取更加全面，工作人员履职也更加到位。

對群众来说，以前是“有事不知道找哪个部门”，现在，“有事找政府（平台）”，获得感大大提升了。

这一份获得感，将支撑着基层治理体系“四个平台”成为中国乡镇治理现代化的浙江样板。 摄影 蔡荣章