立法保障学前教育发展

路国连

2017年5月26日，浙江省十二届人大常委会第四十一次会议审议通过的《浙江省学前教育条例》，将于2017年9月1日起施行。条例的出台实施，对于进一步促进和规范学前教育，维护学龄前儿童、保育教育人員和学前教育机构的合法权益，提高学前教育质量，具有重要意义。

学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。近年来，随着我省经济社会快速发展，学前教育事业得到长足发展。截至2015年12月，全省总共有幼儿园8908所，其中民办幼儿园6676所，占幼儿园总数的74.94%；适龄在园儿童190.16万人，其中民办幼儿园在园儿童118.87万人，占在园儿童的62.51%；全省学前三年入园率达到97.1%。

但从总体上看，学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节，主要表现为教育资源相对短缺、投入不足、师资队伍不够健全、合同制教师收入待遇普遍较低、体制机制不够完善、城乡区域发展不平衡、保育教育质量有待提高等，有的地方“入园难”问题突出，学前教育仍是我省教育事业的短板之一。

条例制定过程中，坚持学前教育的公益性和普惠性，坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性，坚持从实际出发，着力解决学前教育实践中存在的突出问题，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。

强化政府职责，明确幼儿园规划与建设要求

随着全面“二孩”政策的落地，孩子入园难的问题引发了更多担忧。近年来，浙江省学前教育普及程度逐步提高，但各地尤其是城镇学前教育资源缺口仍面临较大需求。

学前教育属于社会公益事业，政府责无旁贷。合理规划和建设幼儿园，均衡分布学前教育资源，是保障三周岁以上学龄前儿童接受基本的幼儿园教育的前提和基础。为此，条例从以下几方面作了规定。

一是各级人民政府应当将学前教育事业纳入国民经济和社会发展规划，合理配置学前教育资源，健全覆盖城乡的学前教育公共服务体系。

二是县级以上人民政府应当将保障三周岁以上学龄前儿童接受基本幼儿园教育的幼儿园建设纳入城乡规划，预留符合规定要求的幼儿园用地。教育行政部门会同城乡规划等部门根据本行政区域城乡规划，制定、调整幼儿园布局专项规划，报本级人民政府批准后实施。各级人民政府应当将农村地区幼儿园作为新农村公共服务设施进行统一规划、优先建设。

三是为了保证分期建设的住宅区在第一期住宅交付后配套幼儿园可以交付使用，规定统一规划、分期建设的居民住宅区，配套建设的幼儿园应当与首期建设的居民住宅区同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。

四是要求设区的市、县人民政府在划拨或者出让土地时，应当在国有建设用地使用权划拨决定书或者有偿使用合同中明确配套幼儿园的用地面积、建设要求、建设期限、交付方式、产权归属等内容。

五是规定居民住宅区配套幼儿园经验收合格后，建设单位应当将其移交县（市、区）人民政府。设区的市、县（市、区）人民政府应当将居民住宅区配套幼儿园用于举办公办幼儿园，也可以通过公开招标方式委托举办提供普惠性学前教育服务的民办幼儿园。已建成的居民住宅区未按规定配套建设幼儿园的，县（市、区）人民政府应当在国家和省规定的期限内，采取置换、购置、改造、租赁等方式予以解决。

每个乡（镇）至少设置一所公办幼儿园

在农村，学前教育更是“短板中的短板”。农村地区生源分散，经济相对落后，民间资金大都不愿投入，业已设立的民办幼儿园大多属于低、小、散，保育教育质量难以保证。

学前教育是公益事业，农村地区尤其需要政府财政资金予以重点扶持。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中明确要求，大力发展公办幼儿园，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务，地方政府要安排专门资金重点建设农村幼儿园。

从立法调研情况看，一些乡镇通过设立公办幼儿园，对民办幼儿园发挥带动和示范作用，或者直接在偏僻农村设立教学点的模式，取得较好社会效果。为此，条例规定，每个乡（镇）应当至少设置一所公办幼儿园。

保障学前教育经费，提高教育保育人员的待遇和水平

不少意见反映，少数地方财政性学前教育经费占教育经费比例偏低，还有的地方对提供普惠性学前教育服务的民办幼儿园和非营利性幼儿园的生均经费补贴标准偏低，制约了学前教育事业发展，影响了学前教育质量。

从前期立法调研情况看，学前教育质量较差的地区，往往是财政性学前教育经费占比较低、财政资金对民办学校生均补贴较少的地区。相应地，财政资金投入比例较高的地区，学前教育发展得普遍较好。

为促进学前教育事业发展，逐步缩小地区差异，尽快补齐学前教育短板，借鉴江苏等兄弟省市的做法，条例对财政性学前教育经费在教育经费中的比例作出刚性规定，明确县级财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例不低于百分之五。同时规定：“对非营利性民办幼儿园和提供普惠性学前教育服务的民办幼儿园，县级以上人民政府应当采取生均经费补贴的方式予以扶持，保障其正常运行。生均经费补贴标准由财政部门会同同级教育行政部门制定。”

另外，结合我省实际，条例进一步加强学前教育的资助力度，规定对属于特困供养人员的学龄前儿童、最低生活保障家庭学龄前儿童、残疾儿童、烈士子女按照规定标准实行免费学前教育。

师德高尚、热爱儿童、业务精良、结构合理的幼儿园教师和保育员队伍，是做好幼儿园保育教育工作的保证。目前幼儿园合同制教师和保育员比例较高、待遇偏低、专业素养参差不齐，教师队伍不够稳定。稳定幼儿园教师和保育员队伍、提高教师和保育员业务水平的关键是提高和保障其工资待遇，加强师资培养和培训。

为此，条例作了针对性规定：一是明确幼儿园教师技术职称评定、技术职务聘任政策单列实施；二是县级以上人民政府应当采取措施，逐步改善和提高幼儿园劳动合同制教师、保育员的工资待遇，并明确幼儿园劳动合同制教师人均年收入，不低于上一年度所在地全社会单位在岗职工年平均工资。三是针对幼儿园男性教师偏少的现状，条例要求政府采取措施增加幼儿园男性教师的数量。四是规定通过免费组织幼儿园教师和保育员培训、保育员岗前培训、政府制定幼儿园教师和保育员培养计划、鼓励公办幼儿园与民办幼儿园之间进行教师任职交流等形式，提高教师和保育员职业素养。

明确办学基本成本，合理确定收费标准

幼儿园生均经费和生均公用经费的必要投入，是做好保育教育的基本物质保障，但实践中各地规定不一、差距较大，有的地方尚没有相应标准。不少地方提出，省里应明确最低标准，既可以保障保育教育质量，也可以作为核定收费标准的重要依据。为此，条例规定：“幼儿园生均经费、生均公用经费和公办幼儿园生均经费财政拨款的最低标准，由省财政部门会同省教育行政部门制定。”

另外，不少地方反映，提供普惠性学前教育服务的幼儿园收费标准偏低，定价和调整机制不够健全。修改后的《民办教育促进法》将民办学校分为非营利性民办学校、营利性民办学校两类，并规定非营利性民办学校收费的具体办法由省级人民政府制定，营利性民办学校的收费标准实行市场调节。同时，政府通过购买服务或者给予生均经费补贴等形式委托民办幼儿园提供普惠性学前教育服务的，其收费应当接受政府管制，由政府作出相应规定。为此，条例根据民办教育促进法，结合我省实际分别作了规定。一是公办幼儿园执行政府确定的收费项目和标准。价格主管部门应当依据幼儿园办学成本、国民经济与社会发展要求和社会承受能力，合理确定并定期调整收费标准。二是非营利性幼儿园、提供普惠性学前教育服务的民办幼儿园收费的具体办法，授权省人民政府制定，由省人民政府根据学前教育改革发展的需要作出相应规定。三是明确营利性民办幼儿园的收费项目和标准，实行市场调节，由幼儿园自主决定。

此外，条例进一步规范和加强保育教育工作，坚持“以游戏为基本活动”的科学保教理念，纠正小学化教育倾向的经验做法，要求幼儿园不得教授小学教育内容和进行其他超前教育或者强化训练。针对社会普遍关注的幼儿安全问题，从卫生保健、玩具教具安全、食品药品安全、校园安全、校车安全等方面作出严格规定。 摄影 蔡荣章