破除人大主导立法的迷思

党的十八届四中全会提出：“健全有立法权的人大主导立法的体制机制，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。”近年来，各地也都开展了这方面的实践探索，人大在立法中的主导作用也日益凸显。但在现实中，依然存在立法不如政策、政策不如红头文件的巨大尴尬，以及立法中部门利益的博弈，这些都给人大主导立法蒙上了一层迷雾，人大主导立法是否可能、有没有做到，引起了不少学者和人大工作者的思考。

人大主导立法不是一个伪命题

■现实中，许多地方立法仍然是遵循由政府提供法规初稿、人大或其常委会审议通过这一程序，从而也出现了“人大主导立法是一个伪命题”的说法，针对这种情况，该如何去理解？

□陈维民：地方人大及其常委会主导立法，或者说在地方立法中发挥主导作用，这本来是一件十分明确的事情。无论是在改革开放初期因种种原因，地方立法任务主要由政府承担，还是现在许多地方仍主要由政府提供法规初稿，有的地方人大常委会审议通过法规议案走过场等，都不能成为怀疑地方人大及其常委会主导地方立法这一宪法原则和立法实践的依据，更不能片面地认为“在中国，如果没有政府同意人大对地方法规不可能自主决定”。

在我国，从1954 年的第一部宪法直至1982 年的第四部宪法，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”一直作为重要的宪法原则体现在宪法里。2000 年，为了完善人民代表大会制度，我国制定了立法法，从立法权限、立法程序、法律解释等重要环节对全国以及地方人大及其常委会主导立法作出了详尽规定。这就表明，人大主导立法，不仅是宪法原则，而且是维护国家法制统一的宪法责任。

□秦前红：基于人民代表大会制度在中国宪制中的核心地位以及宪法、立法法的文本规定，人大主导立法既是立法的基本原则，也是立法的重要价值追求，这点不容否认。事实上，立法权能是当下中国人大行使得最充分的权能。社会对人大地位的感知往往是通过人大的立法权来实现的。

□李翔宇：在现代国家，特别是成文法国家，法律制定权天然归属于民主机构。人大及其常委会作为我国的国家权力机关，由人民选举产生，受人民监督，具有民主性特点，是我国的民主机关、民意机关。经过人大及其常委会以审议、表决方式通过的文本制度，才具有本区域人民共同意志的性质，才能够被本区域人民一体遵循，并成为司法判决的依据。因此，人大及其常委会是法定的在立法工作中发挥主导作用的有权机关。

■对人大主导立法产生疑问的原因是什么？

□陈维民：之所以会对人大主导立法产生疑问，关键在于对人大在立法中的主导地位和主导作用缺乏全面、準确的认识。

□杨云彪：在立法程序中一般很难辨别谁是主导。总的来说，一部法律的完成，有分工的不同。我国宪法、地方组织法和立法法等国家法对法律法规的制定主体和分工都有明确界定。政府动议法案，人大审议通过，这是一个常态化的程序。如果一部法规，由人大自己启动立法调研，自己动议修订，最后由人大通过，那么可以说，这是人大主导立法。但是，事实上，我国绝大多数立法都是政府动议、人大审议通过的。即使在世界各国和各地区，立法一般也是政府启动、议会审议通过的。在此需要做一个概念上的澄清，所谓立法程序，包括起草、动议、审议、听证、通过等一系列程序，在此过程中，有很多参与主体。人大不是唯一的参与主体，也不是从头到尾“主导”的主体。

人大主导立法不能过于理想化

■如何正确理解“人大主导立法”的真正内涵？

□秦前红：讨论人大的立法主导问题，必须坚持规范不等于现实、应然不等于实然、个别不等于全部的立场，必须通过对人大立法的系统观察、整体分析来回答人大主导立法是否可能、有没做到？对人大主导立法必须坚持类型化分析，区别政治性立法、社会性立法、经济性立法的不同样态，以达致一个客观、翔实的结论。

人大主导立法是指人大完整地实现立法权能、表达立法意志的能力。它的实质意味着只要满足民主的正当性，即便有其他法定公权力机关的反对，仍能自行立法。

在当下的政治、经济、社会条件下，追求人大主导立法不能过于理想化。立法法之所谓立法主导，其立法原意是指立法议题不能完全按照政府或政府部门的步调亦步亦趋，尤其要摒弃因人立法、因人废法。间接代表制为主的人大结构，提升人大立法品质才是王道，不能为主导而主导。

□杨云彪：从积极意义上说，所谓人大主导立法，是为了体现人大立法的人民性。但是，立法是一门系统科学，尤其是法案的目的是为了调整一定的社会关系，专业性较强，不深谙其道根本无法提出有针对性的立法。从消极意义上说，政学两界提出科学立法民主立法乃至“人大主导立法”，其中一个重要目的是因为部门利益法制化之弊。需要看到的是，人大在立法中的话语权不足，确实导致部门利益法制化倾向，所以改善和提升人大立法主动权，确实具有价值。

□陈维民：人大对地方立法工作统筹安排、总体设计，统领立法工作全局。在立项、起草、审议、修改等各个环节发挥统筹协调作用，合理配置立法资源，牢牢把握立法方向和立法进程，既充分调动行政司法机关以及社会有关各方的积极性，妥善平衡各方需求，积极回应社会关切，又防止部门利益干扰，树立立法机关的权威性。

回归科学立法、民主立法的本意

■针对当下立法程序的现实情况，您认为人大如何才能真正立好用的法、管用的法？

□杨云彪：应该重视立法中的利益诉求和利益平衡，回归科学立法民主立法的本意。法治问题，说到底是权力与权利的配置和博弈问题。立法虽然不能直接解决法治问题，但是立法本身是法治现象的观照，对于塑造法治具有重大的引领作用。部门利益法制化，无非是权力与权利关系的错配。如果人大立法仅靠人大机关与行政部门讨价还价，依然是权力对权力的博弈，不能发挥权利对权力的制衡意义，所立之法依然没有摆脱权力独断的阴影，甚至好心办坏事也不少见。相反，如果充分发挥人大代表和常委会组成人员作用，尊重代表委员立法起草权、动议权、审议辩论权、质询调查权，让利益诉求在立法中找到归属，让利益关系在立法中得到平衡，让公权在立法过程中受到教育，法治才能在立法中得到彰显，从而回归科学立法、民主立法的本意。

当然，这个构建有个历史过程，包括需要逐步推进选举制度和会议制度的变革。但是，这条路迟早要走，否则，通过人大立法推进法治进步无从谈起。

□李翔宇：人大主导立法并不一定意味着在民主的质量上一定有了显著的提高。只有着力于完善人民代表大会制度运行，改革人民代表大会及其常委会运行的具体方式和议事规则，使人大真正成为有效的社会利益的输入、辩论、整合的政治平台，使组成人员既具有扎实正当的民意代言人的身份基础，又能够通过辩论、发表意见、表决的方式，充分发表政策主张，在立法中发挥决定作用。