激活“单项表决”

阿计

立法争议频繁发生，立法博弈日趋激烈，乃是近年来各级人大立法的显著特征。由此带来的突出问题是，一些立法案因个别条款存在重大分歧，或因久拖不决多年“难产”，甚至搁置过久而险成“废案”，或在激辩声中勉强出台，而争议仍然经久不息。

这样的现实，折射了立法民主与立法效率之间的深刻矛盾。在此背景下，表决作为立法最后关口，就愈加凸显出程序民主的终极价值。长期以来，对立法案进行整体表决是人大立法一以贯之的方式，但一旦个别条款遭遇重大分歧，作为民意代表的表決者势必陷入两难境地，或顾全大局而被迫妥协，或坚持异议而割爱全篇，其实质都是遮蔽了真实民意的表达，拉低了立法民主的水准。

有效的策略是改革人大立法的表决制度，引入单项表决程序。当立法案的重要条款发生较大争议时，以逐一分项的方式，对其先予表决，并据此对争议性条款作出取舍，再付诸整体表决。如此，既能提前解决立法分歧、保证立法博弈更为充分，又能最大程度尊重民意，使立法民主真正深入细节层面。尤其是，与偏重效率的整体表决相比，单项表决能在兼顾效率的同时实现民主的最大化，进而合理平衡两者的内在冲突，推进立法质量的提升。

事实上，自1990年上海市人大率先规定单项表决机制后，截至2014年，已有14个省级人大和8个较大市人大在立法规则中设计了这一程序，此后这一数据还在持续增加。尤其是立法法2015年修改后正式确立了单项表决机制。但在现实中，除了2006年湖北省人大曾率先试水外，单项表决实践几成孤例，并未普遍运用于各级人大立法。

兼具民主与效率价值的“单项表决”制度创新，为何几乎处于休眠状态？其中一个重要原因，恐怕源自传统立法观念的阻碍。多年以来，“高票通过”“意见统一”通常被视为立法成功的重要标志，立法争议往往倾向于通过内部协调、沟通、解释等方式予以解决，而不愿“冒险”于公开票决程序。另一个重要原因是，尽管在国家立法和不少地方立法领域，单项表决已经确立为法定机制，却缺乏细节性的制度安排。

正因此，要使单项表决不再休眠于制度层面，就必须冲破传统立法观念的束缚，走出重“协调”轻民主、重“稳妥”轻效率的认识误区。同时应当综合考量人大会期、代表非专职性等客观现实，针对单项表决程序的提出主体、启动决定、议决规则、结果处理等基本环节，尽快设计出明晰具体的操作细则，以有效激活单项表决程序，使之真正成为弥补整体表决不足的现实路径。