“三权分置”背景下河北贫困地区农村土地流转调查

——以沽源白玉祥，史学良，梅迪，王怡婧，马驰堃县为例

摘要：实行“三权分置”并行，着力推进农业现代化，是现阶段深化农村土地制度改革的重大举措。本文将河北贫困地区农村土地流转作为研究对象，以国家级贫困县——沽源县为例，探索该县在“三权分置”背景下推进农村土地流转过程中的实践经验，并针对存在的问题提出合理性的建议。

关键词：土地流转；“三权分置”；贫困地区；扶贫脱贫

中图分类号：F301.11 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2017）40-0057-04

一、导言

党的十八届五中全会提出，稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法。农村土地流转再度被社会广泛关注。河北省是农业大省，农业在全省特别是在贫困地区依然是主要的经济发展基础。目前，河北省仍有40个县属于国家级贫困县，其中22个县纳入了国家连片特困地区。在新形势下，切实推进农村土地流转“三权分置”是推动河北省贫困地区精准扶贫、顺利脱贫的重要法宝，也是建设经济强省、美丽河北的必然选择。

河北省沽源县属北方农牧交错带中段，是典型的脆弱生态区，水土流失极为严重，农牧业生产极不稳定，经济水平落后，是国家级贫困县，纳入了国家燕山—太行山区连片特困地区。近年来，该县积极探索实施农村土地承包经营权分置，搞活农村土地，促进农业发展，增加农民收益，在推动农村流转土地承包经营方面探索出了自己的路子。

二、河北贫困地区农村土地流转现状

近年来，河北省贫困地区农村经济体制不断深化和完善，农村土地流转开展得如火如荼，不仅规模不断扩大，而且还呈现出独特的流转特点。

（一）土地流转规模总体呈扩大趋势

随着精准扶贫工作的顺利推进，河北贫困地区经济快速发展，农村经济结构也随之调整，土地流转规模总体呈现扩大趋势。以沽源县为例，该县全县总区域面积3654平方公里，总耕地面积150余万亩，其中家庭承包耕地面积148万亩，集体机动地40980亩，占耕地总面积的3%左右。根据沽源县农工委提供的2008—2015年全县地流转数据，沽源县土地流转规模不断增大，流转速度渐趋平稳。2008年以来全县土地流转达到491624亩，82%集中连片，占全县现有承包耕地1025469亩的47.94%，即全县近50%的耕地已经流转。据调查，全县流转的土地以水浇地为主，超过90%的水浇地实现了经营权流转，旱地所占的比重较小。从2008—2011年沽源县土地流转规模不断增大，到2011年达到最大值近14万亩，之后两年下降，2014年又有所增加达到8万多亩。由于流转土地面积不断增加、可流转土地的余量不断减少，该县土地流转速度也有所放缓，渐趋平稳（见图1）。

（二）土地流转特点突出

经过多年的农村土地流转实践，河北贫困地区在流转模式、流转对象、流转用途等方面有独特之处。笔者在对沽源县调查研究的基础上，将其总结为以下几点。

1.土地流转多为出租形式，入股形式少。沽源县土地流转有出租、转包、转让、互换和入股等多种形式，其中以出租形式为主，入股形式占比很少，其他形式有一定比例的存在。以黄盖淖镇为例，该镇土地二轮延保时，耕地面积为58566亩，到2014年底，该镇流转耕地面积39900亩，流转率达68.1%。出租形式占流转面积的80%，入股形式仅占不到10%（见图2）。

2.土地流转多流向种植大户，流向合作社占比小。沽源县土地流转有四种流向：普通农户间流动、农户向工商企业流动、农户向合作社流动与普通农户向种植大户流动。流向种植大户占比最高，达到80%，流向合作社的不到9%。流向合作社的土地多以入股形式流转，流向种植大户的多以出租形式流转。农户间的流转主要以交换的形式存在。

3.土地流转主要用土豆和蔬菜生产。沽源县位于京津的上风上水方向，年均温2.1℃，有效积温1900—2100℃，7月份均温17.9℃，无霜期70—120天。其独特的气候条件，适合发展错季农业。经济作物以蔬菜为主，其种类有圆葱、架豆等。粮食作物以马铃薯为主。2016年，全县蔬菜种植面积达25.41万亩，蔬菜总产值突破15亿元大关。蔬菜出口创汇278万美元，同比增长29.3%。农副产品加工企业发展到47家，蔬菜、马铃薯加工能力达到35万吨。

4.土地倒流转现象时有出现。农业税时代，部分农民或弃耕、或撂荒、或交与亲戚邻居耕种，自己外出打工。取消农业税后，打工农民有些积蓄便回乡创业，从事农业生产，从原来耕种的亲戚朋友手里拿回土地，有的还承包其他农民的耕地，扩大耕地规模，出现土地倒流转现象。在当前的经济形势和回乡创业的影响下，不少外地打工的农民重新回乡从事农业生产，土地倒流转现象增多。

三、河北贫困地区农村土地流转成果显著

河北贫困地区农村自实施土地流转“三权分置”以来，取得了显著成果，既促进了农村经济的发展、农民收入的提高，也推动了农村土地资源的合理配置。

1.土地流转成为河北贫困地区开展脱贫攻坚的重要抓手。自实施土地流转以来，沽源县集中利用流转土地开展扶贫攻坚，取得阶段性成果，实施了大其梁食用菌种植园、张沽线设施架豆带等扶贫产业项目，增建了扶贫设施大棚3000余座，帮助全县2万多贫困人口实现了脱贫。沽源通过流转土地，发展园区农业、现代农业，引进了鑫华农业、双益马铃薯、金莲川牧业等投资超5000万元的产业化龙头企业28家，设立农民专业合作社600多家，优先扶持贫困户进入工厂工作，直接带动贫困户户均增收5500元，使2万多人通过从事精细蔬菜种植和特色养殖实现脱贫致富。以西辛营乡下火石村为例，2015年西辛营乡在贫困村下火石村发展食用菌种植园区项目，实施食用菌种植脱贫攻坚战略。截至2016年底，全村食用菌种植园区内大棚达56个。2015年生产鲜口蘑、香菇达16.4万斤，销售收入70多万元。像西辛营乡食用菌種植这样的扶贫开发项目一样，沽源县二道渠乡的错季草莓、闪电河乡的精细蔬菜、九连城镇的食用菌等特色种植业已初具规模。沽源将带动能力强、覆盖范围广、发展基础好的蔬菜、马铃薯和特色养殖作为主导产业来抓，农民增收效果显著。以种植马铃薯为例，未流转前产量为1000—1500斤/亩，现在能达到10000斤/亩，按照现在的最低价格0.65元/斤计，每亩产值6500元，除去投入成本2000—3000元/亩，纯收入达到3500—4500元/亩。流转出土地的农户在正常出租费240元/亩之后，还可以打零工获得工资收入，按照最低80元/天计，在整个种植期（4个月，120天），可以获得过万元的收入。按照人均6亩地计算，加上租地费6×240=1440，年收入能达到1.1万。而土地未流转前，产量1500斤/亩，单价0.65元/斤，总产值975元，去除各项成本，亩均收入400元左右，年均收入6×400=2400元。土地流转前后相比，农民收入提高4倍之多。土地流转已经成为帮助当地贫困人口增收减贫、脱贫攻坚的重要抓手。endprint

2.土地流转成为河北贫困地区实现规模经营的关鍵一步。沽源县在流转土地上新建农业园区，实施长梁现代农业示范园、闪电河现代农业综合开发示范区二期等建设工程，万亩以上现代农业园区建设达到8个。全县新增圈舍面积1.05万平方米，规模化养殖场达到230家。沽源县在闪电河、平定堡两个乡镇发展了5万亩高标准示范农田，重点构建了万亩现代马铃薯、万亩精品蔬菜、500亩循环农业、500亩观光农业、2000亩有机蔬菜和现代加工物流园六大核心示范园区。截止2015年5月底，沽源全县各类农业产业化企业发展到近300家，其中省、市级农业产业化龙头企业30余家，农副产品加工企业发展到40余家，加工企业年加工能力120万吨，实现产值9300多万元，带动就业3000人，经营范围覆盖全县70%的农副产品。随着土地流转的进一步深入，规模经营已成为主要的发展方向。

3.土地流转成为河北贫困地区提升农技水平的重要推力。沽源县所在的坝上高原水资源形势严重，农业生产必须保证用水安全和便利。土地流转之后，规模化的生产倒逼经营者想方设法解决用水问题。微滴灌技术、水肥一体化设施设备、诱捕器、测土施肥、人工智能等现代化的生物防治技术、生产技术被广泛应用于当地农业生产中。土地流转推动提升农技水平在农业园区得体现最明显。“十二五”期间，沽源县高标准打造了坝上畜禽合作社生猪养殖基地、大其梁食用菌科技园等65个农业园区，高薪聘请了技术顾问，全程提供指导。除此之外，沽源县还牵头与国家半干旱农业工程技术研究中心开展合作，实施了马铃薯规模种植水肥一体化控制技术推广活动，使马铃薯繁育技术处于全国领先水平。

四、河北贫困地区农村土地流转存在的问题

河北贫困地区农村土地流转取得了显著成果，也存在着诸多有待进一步解决的问题，这些问题在一定程度上成为了制约其为脱贫攻坚持续发力的瓶颈。

1.土地市场不健全。据调查，沽源县的土地流转没有形成一套统一的管理机制，乡镇政府和村级组织提供有效管理服务的能力有待提高，土地管理部门对土地流转的管理和监督职能尚待进一步发挥。在流转实践中，合理配置土地流转需要办理大量手续，需要得到政府部门的审批才能合法使用，这对于承租双方来说有不小的困难。此外，农村农户的法律意识普遍淡薄，土地流转过程中缺乏相关的评估、咨询、公证、仲裁和监督等法律保障措施，部分农户对于土地流转流程不明确，存在不通过村委会、自发地进行农地流转的现象，这使农户的土地使用权益无法得到保障。此外，土地流转缺乏统一的交易平台，流转双方有时并不会形成正规合同；流转双方对流转土地估价有差异，这使农民流转土地存在收益风险。

2.土地流转形式单一。据调查，沽源县农村土地流转形式主要以出租为主，该形式占比高达85%，其他形式占比少。这一现象与农民的受教育水平普遍较低、缺乏基础的土地流转经营意识和能力有关。农民对于家庭土地的处置更倾向于出租以获取固定的租金收益，放弃入股经营等其他收益更高的土地处置方式。

3.品牌优势欠缺。打造品牌是企业发展的必然。沽源县作为农业大县，虽然土地流转面积大，参与经营的企业多，种植的产品种类多样，但当地的农产品尚未形成具备当地特色的品牌效应，市场渠道单一，尚未形成有效竞争力，不能在市场上站稳脚跟，极易受到同类商品的冲击以及市场变化的影响。

4.掠夺性经营普遍。不当的土地流转加速了生态破环。其中，超规模化经营对生态破坏最为严重。由于受流转期限的限制，一些企业、种植大户以追逐高利润为目标，不顾地力的承受能力，肆意开发利用土地资源；过度利用地下水，超出了当地资源的承受能力。为了拓展种植用地，当地农户私自拓荒、变草地为耕地。无节制扩大耕地面积，掠夺性经营造成了草场破坏、环境污染，影响了土地流转的质量和效益。

五、促进河北贫困地区农村土地流转的对策

基于上述问题，我们绘制了促进河北贫困地区农村土地流转的对策思维导图（见图3）。针对土地市场不健全的问题，本文提出要不断简政放权，健全相关法律措施，建立农村土地流转交易平台；针对流转形式单一的问题，本文提出创新土地流转方式，探索土地入股等形式；针对品牌优势欠缺的问题，本文提出重视技能培训和品牌意识；针对掠夺经营问题，本文提出立足长远坚持适度规模，发展家庭农场。

1.创新管理方式，健全土地市场。作为农地流转的引导性行为主体，政府要积极作为，营造良好的农地流转环境，依法支持、引导农地流转，建立起一整套相关的评估、咨询、公证、仲裁和监督等法律保障措施。进一步完善贫困地区农村土地确权工作，搞活土地承包经营权。规范农地流转合同，明确农地流转手续，建立农地流转备案制度。政府应牵头成立土地流转交易机构，通过这一中介服务机构建立起一套规范、高效的信息与服务平台，健全土地市场，为贫困地区农民流转土地提供服务，切实保障农民收益。

2.探索流转方式，增加土地收入。坚持让农民的土地在增收脱贫发挥最大作用这一原则，保证农民是土地流转的真正受益者。这既要明晰土地承包权、经营权，还要创新土地的流转模式，使土地资产成为长久的、高效的、稳定的财产性收入，帮助农民增收脱贫。实物折算地租与土地入股方式是值得实践的土地流转方式。河北省贫困地区农村土地流转可以探索实施实物折算地租的方式，根据当年的农地产出情况来确定租金，对于农民特别是贫困农民来说，这既能满足他们对“粮食”的深厚感情，又能保障他们的收益，还利于流转双方保持长期的流转关系，减少土地流转中的矛盾。河北省贫困地区农村土地流转也可以探索实施土地入股的方式，鼓励村民土地入股，赋予农民“老板”的身份，采取相关的配套措施，最大限度地保障农户尤其是贫困户的利益。此外，也可以将土地折价后与其他生产要素共同参股组建土地合作社。进一步以土地合作社的名义将流转土地折算成固定资产入股到企业，获取企业收益，参与企业分红，使流转土地的农民既当劳动者，也当小老板。endprint

3.培养本土人才，發挥品牌效应。提高农村人口素质，切实加强本土农村劳动力职业技能培训。一方面政府要出台相关政策，鼓励农民爱农、务农、兴农，促进农业发展队伍年轻化、科技化，为贫困地区农业生产提供智力支持。另一方面，紧紧依托新型城镇化，实现农民市民化，整合培训资源，对贫困地区的农业经营者开展专业知识的传授和专业技术的传习，提高本土人员的农技水平，培育新型职业农民，逐步实现农民职业化，为现代农业培育生产经营主体，为提高农民转移就业能力、提高生产效率、增加粮食产量和促进农业发展夯实基础。沽源县应该把握历史发展机遇，积极乘京津冀一体化和北京冬奥会的东风，进一步发展好蔬菜种植、格外注重培养本土品牌，保证自身产品质量，做好宣传营销工作，打造产品品牌，提高产品知名度，实现质量支撑品牌，品牌提升质量的双向促进。

4.适度规模经营，发展家庭农场。大力发展合作社经济，发挥合作社的龙头作用，为贫困地区农民提供全方面服务。要在财政投入、税收优惠、金融服务等方面支持农业合作社发展，提高合作社的服务水平和生产能力，促进农业生产适度规模经营。发展家庭农场，通过土地流转，逐步探索培育适度规模经营的家庭农场，采用先进生产技术，投入技术、资本等现代生产要素，提高家庭农场的集约化生产水平。

“三权分置”是我国农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力。在接下来的改革过程中，河北贫困地区要逐步形成“三权分置”格局，确保“三权分置”有序实施，特别是搞活承包经营权，进一步巩固和完善农村基本经营制度，推动土地流转不断深入，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

参考文献：

[1]黄延信，张海阳，李伟毅，等.农村土地流转状况调查与思考[J].农业经济问题，2011，（05）：4-9.

[2]陈芳.农村土地流转现状与问题及对策[J].法制与社会，2016，（33）：215-216.

[3]刘卫柏，陈柳钦，李中.农村土地流转问题新思索[J].理论探索，2012，（02）：96-99.

[4]巩勇峰.浅谈农村土地承包经营权的流转[J].教育教学论坛，2014，（03）：119-120.

[5]邓晓宇.供给侧改革下农村土地使用权流转的问题及对策[J].陕西行政学院学报，2016，（04）：83-86.

[6]孟勤国.中国农村土地流转问题研究[M].北京：法律出版社，2009：100.

[7]刘涛.农地流转需要中介组织[J].中国土地，2008，（10）：47.

[8]陈成文，赵锦山.农村社会阶层的土地流转意愿与行为选择研究[J].湖北社会科学，2008，（01）：37-40.endprint