美国教育决策机制: 主体构成、作用原则与关键模型

魏丽娜 沈锦璐

摘   要：教育决策是教育行政部门、机构或个人为了实现特定的教育目标而进行的行为设计和决策过程。文章从主体构成、作用原则和关键模式出发，对美国教育决策机制进行了结构化分析。在借鉴美国教育决策成功经验的基础上，结合中国独特的政策体系和政策环境，提出完善教育决策机制的几点建议：一是构建刚性与弹性相结合的教育决策模型;二是建立多元利益相关者参与的教育决策机制;三是增强教育咨询和教育决策过程的透明度。

关键词：教育决策 主体构成 决策模型 经验启示

教育决策是社会和文化公共政策的组成部分，其本质是不同社会主体对其教育利益的表达与整合的过程。教育决策的确定通常面临多重困境，理论上教育决策是理性选择下的最佳方案，而实际上教育政策涉及诸多政治问题，如民意、利益集团、大众传播、政党等[1]。教育政策在决策和执行过程中往往很难达成共识，而适合的教育决策模式是教育政策取得良好成效的關键。本文深入剖析美国教育决策机制的构成，旨在为我国的教育决策提供一些启示。

一、美国教育决策体制的主体构成

三权分立是美国政治体系和公共权力建立的基本原则。所谓三权分立，即以优化国家权力构架和资源配置为目的，主张立法权、司法权、行政权由不同的机关掌控。美国的立法权、行政权、司法权分别由国会、内阁和法院掌控，三种权力相互监督和制衡，共同对美国公共政策的制定起作用。一般而言，美国教育决策主体由官方和非官方两类教育决策者构成[2]。官方的教育决策机构主要包括国家立法机关、行政机关和司法机关。非官方的教育决策机构主要包括政党、利益集团、智库、大众媒体和公民（见表1）。

（一）官方教育决策主体

立法机关、行政机关和司法机关是美国官方的教育决策主体，三类决策主体依托不同的决策载体，掌控不同的决策权力。其一，国家或地方政府理事会是美国最重要的教育决策立法机构，其主要负责制定以及选择教育政策，发挥决策制定者的作用。同时，国会利用自身的立法职能，推动教育政策变成教育法律结果，其教育决策具备强制性和权威性[3]。其二，美国总统是美国教育决策体制中最大的行政权力决策主体[4]，其主要推动教育政策的立法和实施。美国总统通过三种形式的教育行政权力发挥作用。首先是立法举措。美国总统每年发布的国情咨文、预算和经济信息都涉及重要的教育决策信息，它们作为教育立法中的重要信息推动国会主要议程的确立。其次是立法否决权。美国在进行教育立法时，不仅需要国会表示通过，而且需要总统签署表示同意，而总统也可以行使其立法否决权。最后是委托立法。对于特定的教育决策，国会将委托总统依法对相关教育问题进行立法，由总统直接行使教育立法权，以教育政策的形式直接颁布和执行，无需经过国会立法程序。其三，法院是美国最重要的教育决策司法机构，法院往往全程参与教育决策，并且能对某些有争议的政策做出最终决定[5]。美国法院有权对决策主体和内容进行司法审查，法院严格规定了政府需要遵守的法律和不能逾越的行为，在很多重大问题的裁决上，法院裁决比其他立法裁决更具权威性。

（二）非官方教育决策主体

政党、利益集团、智库、大众媒体和公民是美国非官方的教育决策主体，他们通过多元的参与途径表达自己的教育诉求。利益集团是一些拥有共同利益和政治需求的联盟或团体，利益集团的规模、财力、资源、凝聚力、社会地位等是影响其发挥作用的关键因素。政党是拥有共同政治诉求的政治联盟，和普通利益集团相比，政党拥有更加强大的政治影响力，在教育决策中发挥着更大的作用。智库是美国教育决策中非常特殊且重要的主体，通过从事教育理论研究、教育应用研究和教育实践研究对教育决策产生影响。大众媒体是美国最为特殊的决策主体，具备较为完善的运作体系，成为监督和平衡立法、行政和司法的第四种力量。大众传媒通过制造、传播和解释政策问题，吸引公众对这些政策问题进行关注和讨论，最终促使政府做出决策。此外，公民仍旧是美国最重要的利益表达主体，他们以个人或团体形式表达自己的想法和建议，争取实现自身利益诉求。

二、美国教育决策过程的作用原则

教育决策不但需要多元的利益主体参与，还要保证教育决策过程的科学性和规范性。目前，美国已经设立了系统的决策策略来保障教育决策质量。整体来说，美国的教育决策过程强调决策主体和流程的合理性、注重决策过程多元性、关注决策质量的事前预防。

（一）兼具合理性和合法性的教育决策准则

合理性和合法性是美国教育决策过程坚守的基本原则[6]，两者皆是针对决策流程和决策主体提出的。合理性准则主张决策主体自下而上进行决策，弱化上层咨询者和执行者的核心地位，注重教育利益作为共同利益的正当性。合理性原则将教育政策议案看作一个利益博弈过程，要求决策制定者重视咨询者和执行者对问题的察觉、界定和描述，强调公众议程的重要性，主张群体参与决策。从决策主体角度出发，他们在制定决策的过程中关心的是，能否在教育政策中表达他们的利益，以及教育决策是否具备合理性。与合理性这一准则不同的是，合法性原则主张自上而下的教育决策，强调当前制度的合法性，以国家利益作为价值取向的正当性，以及政府作为决策者的主体地位。合法性原则将教育决策过程看作一个制度化过程，强调决策立法机构、行政机构和司法机构对问题的察觉、界定和描述，强调政府议程和政府立法的重要性，不鼓励政府及其领导人凭经验判断和直观判断进行独立决策。

（二）多元利益主体共同参与的教育决策过程

美国的教育决策过程遵循开放性原则，鼓励公众参与到决策过程中，每项决策制定也都保证利益相关者在场。如果教育决策过程中有利益相关者缺席，那么教育决策就无法展现公正性。要想展现出公正性，就必须保证公众充分参与到教育决策过程中。为达到这一目的，美国制定了决策听证机制、决策辩论机制等适应多元利益相关者参与的教育决策机制，以确保教育政策被各种利益主体认可。决策辩论使得不同利益相关者能够针对不同意见进行公开交锋和磨合，最终达到不同利益的表达与整合。而在决策听证中，公民作为决策的直接参与者，拥有陈述意见、建议和争辩的权力。毋庸置疑，让更多利益相关者参与，使得美国教育政策更容易被各种利益主体认可，也更容易被执行实施。

（三）规避决策风险的教育政策实验机制

在制定公共政策时，教育活动内外环境的多种不确定性将造成教育决策过程的不确定性，因此，美国的教育决策机制强调决策结果的预期分析和风险规避。尽管教育决策过程具有合理性和合法性，但是教育决策的结果总是具有不确定性，教育决策者难以对其结果做出准确的分析和预见，也无法保证所制定的教育政策起到实效。因此，自1930年以来，政策实验这一手段便被美国广泛采用[7]。美国政策制定者认为，政策实验是检验特定政策行为是否会导致特定政策结果的最佳方式，利用教育政策实验这一方式，可以建立起教育决策的纠错机制和风险防范制度。美国在实行一项教育决策之前往往会选择试点深入实验，在通过一定周期的政策试行和纠正后，才会对特定教育政策进行广泛实施。通过近百年的发展，教育实验已经成为美国合理配置资源、规避决策失误、优化决策方向的最佳模式。

三、美国教育决策体制的关键模型

教育決策是在科学思维的指导下，系统解决各种教育决策问题的过程。美国政府在长期实践中构建了多元化的教育决策模型，本文主要梳理了三种主流的教育决策模型。

（一）精英教育决策模型

作为一种政策分析模型，精英决策模型（见图1）是基于经济学、政治学等多种学科建立起来的。该模型认为：在教育决策里，主导者是精英群体，统治精英的偏好和价值观会通过政策决策展现出来[8]。教育精英决策模型作为分析教育政策的理论模型，主要以学科理论为主，精英理论为辅。该模型认为一项教育政策的制定，必定会牵涉诸多领域的利益，教育领域只是利益链条的一环，要保证教育政策充分发挥作用且满足多类诉求，则必须推动不同领域的精英有效交流与合作。

一般来说，教育精英决策模型主要包括四个运行步骤：一是认定具体教育问题，二是制定相关方案，三是执行决策方案，四是对执行情况进行评估和反馈。以智库、大众传媒、政府等组成的国家精英群体，通过参与教育决策的各个环节，积极对教育决策提出政策建议，从而使教育政策通过精英群体自上而下地传到民众之中。在教育精英决策模型中，精英群体并不是单一的，而是多元化的。他们来自各个领域，深入了解民众的需要，在民众中具备一定的威望且得到民众的支持，他们接受民众对教育政策的评估和反馈，从而检验决策是否满足公民的需求。

（二）美国智库教育决策模型

决策私有化运动推动美国越来越多的非政府组织通过政策咨询服务或技术援助参与教育政策的制定[10]。智库教育决策模型即是在吸收精英理论和决策私有化运动下形成的新模型，被称为立法、行政、司法和媒体之后的“第五种力量”。本质上，智库是政策研究和咨询机构，为决策者提供理论基础、意识形态观点和战略建议。著名的政治学家托马斯·戴伊（Thomas Dye）对美国的智库决策模型进行了深入的调查和研究。在戴伊看来，智库是在整个决策过程中发挥协调中心的作用，扮演着“政策制定的协调机构”和“国家政策制定的决策中心”的角色[11]。智库主要研究特定的国家政策问题，制定政策建议和行动计划，推动商业、金融、大学、公民、知识分子和政府部门的领导人能够就政策问题达成共识。

总的来说，智库教育决策模型主要包括四个运行步骤。首先，建立智库和政策议程。智库对特定教育问题进行定义和研究，形成对教育问题的定义和解释，发布政策“预警”。其次，形成智库备选决策方案。智库通过系统的民意调查和理论研究，针对待解决的教育问题提出政策建议和解决方案，供教育决策者参考。值得一提的是，教育智库提出的解决方案并不会被立马采用，而是仍需进行不断的细化和重组。再次，政策辩论和商讨。智库将形成的政策解决方案发送给两院，参议院和众议院的委员会对提交的方案进行筛选，并就一些重要提案举行听证和商讨，以征求各行政部门和机构的意见。最后，教育政策合法化。被选中的相关法案将由参议院、众议院共同审议通过，经总统签署后形成教育法律。

（三）利益集团教育决策模型

利益集团、行政分支机构和国会是美国教育政策制定中最大的决策利益群体[12]。利益集团教育决策模型的本质是利益的表达与整合，其决策模型主要基于两个理论基础：一是法团主义理论，该理论强调协调利益集团的各方利益;二是多元主义理论，该理论强调利益集团间存在利益竞争。基于利益集团的教育决策过程通常会出现多方互动的局面，各利益集团都拥有不同的立场和诉求，为了保障集团利益，他们往往会采取多元化的途径参与教育决策。在参与教育决策的过程中，利益集团皆是从公民的利益诉求和社会的伦理道德出发，而较少牵扯经济诉求，这也是教育决策与一般决策之间的不同。

通常来说，利益集团主要采取影响选举、直接游说、广泛结盟等方式对政府决策进行影响[13]。影响选举是利益集团参与教育决策最特殊的途径，为达到自己的利益与目的，利益集团往往会与候选人结成同盟，通过政治捐款、影响选民、拉动票选等方式参与到教育决策过程中。游说是利益集团参与教育决策最主要的方式，他们通过直接游说和间接游说的方式表达自己的教育利益和诉求。直接游说通过直接与决策者交流、持续与决策者合作、参与听证会等形式表达利益群体的诉求;间接游说通过公共宣传、广泛结盟、基层游说的方式加强对决策主体和机构的影响。为实现同一政策目标和利益诉求，利益集团往往会采取结盟的方式与其他利益集团合作。广泛结盟的方式是促进各利益集团之间的资源互动和信息流动，凝聚多元力量的灵活方式，该方式在重大教育问题的决策过程中被广泛采用。此外，集会、诉讼、抗议等方式也被广泛运用在利益集团的教育决策中。尽管各利益集团都会采用以上方式参与教育决策，但由于相关利益集团的性质和立场存在差异，在具体路径选择和执行实施上存在一定的差异性和特殊性。

四、启示

尽管美国教育决策整合多方利益主体的利益诉求，产生相当数量的高质量教育决策，但决不可将其具有本土特色的教育决策问题直接视为我国的教育决策问题，更不能盲目遵循或机械应用美国的教育决策模型。必须认识到，民主集中制是我国政权组织的根本形式，在市场经济体制确立以后，科学性、专业性、民主性已成为我国教育决策的重要特征。我国教育决策体制改革需要顺势而为，结合我国的教育政策的独特作用与特色实践，学习与借鉴他国实践经验，全面提升我国的教育质量和优化教育决策议程。

（一）构建科学性与灵活性相结合的教育决策模型

不论是精英决策模型、利益集团决策模型还是智库决策模型，都是美国决策主体理性、有限理性决策行为的具体表现。针对具体的教育政策，这些方法和模型往往是被混合使用的。可以说，教育决策过程本身就是有限理性下的复杂过程[14]。一方面，教育政策的制定强调决策的信度和效度，有效的数据和强大的信息都是支撑其科学性的必要条件。可以说，基于证据的理性决策是教育决策的基础。另一方面，教育政策的制定过程有着诸如环境和实施效果等大量不确定因素，这些因素往往会超出决策主体的认知能力，因而决策者在制定政策时往往会留有余地，保证决策具备一定的弹性和灵活性。不同的教育决策模型具备不同的特性，如何合理使用各教育决策模型，从而优化教育决策过程，产生合乎国情和民众诉求的“有温度、有高度”的政策，是我国在全面建成小康社会决胜阶段制定教育政策时应当考虑的。

（二）建立多元利益者参与的教育决策机制

美国在构建咨询机制的过程中，始终坚持以公民为中心，形成了多元化的教育决策参与机制。多元利益主体参与的教育决策机制，使得美国的教育决策结果更具客观性和科学性。某种程度上，我国的教育决策体系较为依赖政府决策而缺乏多元性，教育决策主体以党委、人大和政府为核心，决策主体成分较为单一，多为“自上而下”的决策，缺乏多元利益者的参与，尤其是我国智库缺少参与教育决策的常规化途径。理论上，政策制定不仅是权力机关和决策人员回应教育问题的最优解，也是决策组织回应多元利益者诉求的最佳方案[15]。教育决策过程中，应该将更多的利益主体纳入决策范围，召开听证会与专家咨询会，这对完善我国教育决策体系、发挥学科之间张力、促进教育决策民主与科学都具有重要意义。

（三）增强教育咨询和教育决策过程的透明度

民主化是教育决策最关键的原则，教育决策民主化的实现仅征求公众意见是远远不够的，将公众的教育意图真正转变为教育政策才是最终的价值取向。决策以开放性为前提，公众只有充分参与到决策的每个环节，才会明白政策的目的和内容，才能更好地配合教育政策的实施。教育决策主体可以通过召开听证会、媒体公布及社交媒体宣传等方式增强决策过程的透明度，各利益主体也可以积极通过多种途径发表自己的意见和建议，相关决策机构也可以根据公民的反馈举行研讨会等。教育决策的最终目的是出台名副其实的“民意”政策，教育决策过程必须使公众广泛地“走”进来，只有公众深入地参与教育决策过程，才能有效代表各利益主体的诉求，从而进一步推动大众对教育决策的认同与支持。

五、小结

科学规范的决策制度是保障教育过程质量，推动教育决策科学化和民主化的内在要求。教育决策模型是公共政策模型在教育决策领域的具体运用，能帮助教育决策主体解释和分析教育问题、制定教育政策和预测发展方向。在推进教育治理体系和治理能力现代化的进程中，健全教育决策体系和机制对推动重大教育决策实施具有重要意义。美国多元化、科学化、规范化的教育决策体系为我国的教育决策构建提供了一定参考。值得注意的是，我国与美国的政治体系和权力体系具有巨大的差异，因此美国的教育决策机制仅是在结构上给我们提供了一个分析视角，我国的教育决策需要根据自身特色与国情制定個性化方案。

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编辑 王亭亭   校对 朱婷婷