职业教育与培训：连接难民与雇主需求的桥梁

编者按：在过去的两年里，欧洲接收了数量空前的难民和寻求庇护者，其中许多人将留在欧洲，欧盟需要确保他们进入劳动力市场，并尽快自力更生。欧洲职业培训发展中心（Cedefop）与经合组织合作，共同支持难民通过技能培训和资格认证融入当地劳动力市场。为此，两家机构发起了一项关于难民融入的联合调查，并在此调查的基础上，发布了题为《职业教育与培训：连接难民与雇主需求的桥梁》（Vocational Education and Training： Bridging Refugee and Employer Needs）的报告。

过去两年间，欧洲接收了大量的难民和寻求庇护者。2015年和2016年，欧盟登记在册的新的寻求庇护者接近250万人，其中许多人都将留在这里，欧盟则需要确保他们能进入劳动力市场并尽快自食其力。

然而，诸如移民的创伤性经历、与所在国缺乏紧密联系、难以获得工作信息等因素正阻碍着其与当地社会和经济的融合。对于那些在技能和资格认证上存在问题，以及无法获得技能和资格证明的人而言，这更是一个阻碍他们融入欧盟社会的因素。人们最初倾向于为难民提供人道主义援助，如修建避难所、满足基本生活需要、为儿童提供教育等，现在则需加紧步伐，为难民和有可能长期居住在欧盟的人提供支持。

职业教育与培训（VET）项目能够帮助难民与劳动力市场建立联系，并找到与他们的技能和资格相匹配的工作。但是，考虑到难民和寻求庇护者的数量越来越多，需要对职业教育与培训项目不断升级、优化、改革。欧盟应在如何做好教育与培训的准备工作以及扩宽难民接受这些教育与培训的渠道方面做出努力。这些努力包括提供语言课程、文化和信息通信技术培训（ICT）、基于工作内容的学习、职业指导、企业支持、实习或工作安置。许多国家已经试图通过为他们的系统引入全新的机制来促进难民与当地社会的融合，包括自动化的自我评价、简化手续、有专业人员支持的当地社区培训。要想达到上述目标，必须获得充足的资金和必要的基础设施，即使对那些已具有成熟系统的国家而言，这仍然是个不小的挑战。

一、早期扩展：成功融合的关键

先前经验表明：尽早提供支持是实现融合的主要推动器。这一举措包括加速适应过程，确保有可能长期居住的寻求庇护者尽早接触到各项融合措施。在德国，尽管大多数的早期支持措施都是为了提高难民的语言能力，但其中也包括了对移民技能的评估与认证、职业生涯指导以及工作实习。在比利时，寻求庇护者能接触到大量由公共就业服务部门提供的包括补贴和培训在内的救助措施，并在接受该救助措施4个月后就能获得工作许可。其他欧洲国家，如奥地利、芬兰、挪威、瑞典，也在为难民提供各类支持方面做出了重大努力。

在一定程度上熟练掌握所在国的语言，包括一些特殊的词汇，对难民的学习和工作十分重要。德国联邦移民与难民办公室（German Federal Office for Migration and Refugees，BAMF）为移民，包括难民和寻求庇护者，提供职业语言课程。这些课程通常包括高级职业语言课程（300小时）和根据不同职业领域设定的专业职业模块课程（300～600小时）。

二、技能评估与指导：

实现劳动力市场融合的第一步

对移民技能的早期评估有助于技能与劳动力市场的匹配和潜在迁移。寻求庇护者可以通过手机应用中的电子学档（electronic portfolios）来获取初步的技能要求，如瑞典的“ABO集成试点”（the ABO integration pilot）。挪威受此举启发也开发了一个类似的系统。奥地利和瑞典的公共就业服务部门实行针对人道主义移民（humanitarian migrants）的工作环境下的早期能力测试，一部分测试是以移民的母语开展的。对于已经有了文凭和学位证书的移民而言，能够迅速地认证学历并与其他公民获得同等待遇是至关重要的。在德国，人们可以通过一个综合类网站和一个手机应用获得学历认证，还能获得由该地区智商网站（IQ network）提供的充分指导。该网站和手机应用使用的都是难民中最普遍的语言。此外，为缺失档案的人提供支持也是一項基础工作。瑞典的验证系统（validation system）最初就是为了解决难民档案缺失的问题而设立的，之后它的应用范围不断扩大。比利时也为有相似困难的人引进了一个免费的验证系统。

能快速跟上资格培训课程的寻求庇护者更容易与劳动力市场需求相匹配，增强个人的就业能力。挪威政府和其社会合作伙伴已经开发出一项包括引导、技能评估、身份认证、工作安置、培训、学徒制和语言学习在内的综合项目。截至目前，此项目已经涵盖20个职业。

指导、辅导建议和创业培训能够提升难民的自主能力、适应能力、就业能力和职业管理能力。基于部门的项目和创业项目能帮助人道主义难民更好地融入当地就业市场。马尔他的旅游研究所（Institute of Tourism Studies）为人道主义移民和寻求庇护者提供了一系列的综合服务，旨在支持在旅游业方面有潜力的年轻人能够进行多种职业选择和接受中等和高等培训。在芬兰，非政府组织可以在接待中心（welcome centre）为想自己创业的寻求庇护者提供创业培训和监管。他们也鼓励当地的权威人士为促进本地改革与业务创新而发现、培养和留住人才。

三、利益相关者进行合作能更好地应对挑战

对大多数国家而言，能让各利益相关方坐下来共同商讨问题十分必要，同时这也是一个挑战。难民需要获得关于诸如职业教育与培训项目、能从中获得的益处、短期和中期需要做出哪些努力等综合信息。实施个别指导是获得难民和寻求庇护者认可的先决条件。负责移民事务和提供职业教育与培训相关服务的当地政府工作人员需要接受培训，以满足难民的特殊需求。雇主在匹配人道主义移民的技能和当地劳动力市场需求方面也发挥着关键作用：他们最清楚哪些职业有空缺以及这些职业需要何种技能。在奥地利，公共就业服务部门、非政府组织、部门委员会和雇主共享劳动力市场信息，共同促进对人道主义移民的职业生涯指导和有效工作安置。在德国，当地商会为中小型企业在基于工作的学习项目以及寻求庇护者和难民的实习机会方面提供咨询与培训。该倡议得到了一个公司网络的支持，这些公司在雇用和培训移民方面有相关经验和较高积极性。endprint

区域和地方层面的利益相关者对于现有资金的有效利用具有重要作用。在捷克，人道主义移民能免费获得为期6个月的支持，包括培训和再培训措施。为了确保协调当地的工作，一个由12个区域性支持中心组成的网络应运而生，旨在协调地方政府、非政府组织和其他利益相关者的工作。这一网络为难民提供信息、建议和融合课程，并管理由欧洲社会基金（European Social Fund，ESF）联合资助的地方融合项目。在爱尔兰，地方指导中心与认证和培训供应商紧密合作，由当地社区发展委员会根据“社会包容和社区活动计划”（Social Inclusion and Community Activation Programme，SICAP）进行协调。意大利的寻求庇护者和难民保护系统已经形成了所谓的第二线中心网络。它为接待中心的寻求庇护者和难民提供提高技能的途径，从而使他们获得中等职业资格认证。在芬兰的一些城市，不同的市政服务机构通过合作加快接待程序，以避免寻求庇护者和难民技能衰退，帮助其快速接受培训和受益于其他积极的劳动力市场措施，并确保后续跟进工作。

从国家层面而言，政府部门必须加强合作，从而确保顺利控制和处理难民潮问题。这并不容易，需要不断扩展跨国利益相关者之间的合作，相关者还包括除欧盟国家之外的最大难民接受国。这些合作的具体内容——各国之间交换信息的类型、共同承担的责任、相关的协议——都应有明确的规定。

四、不断提升对项目和资源的管理能力

定期对职业教育与培训项目和试点计划进行监测，这对使它们更好地适应新需要、确保其质量和影响力、充分利用公共资金至关重要。奥地利和德国已经将试点作为推动实验和创新性实践主流化的一项策略。例如，对寻求庇护者进行早期干预。在许多欧洲国家，为职业教育与培训项目提供资金已经成为平衡不同群体需要的一种手段。为移民设计的项目经常受到财政的限制和政府与公众的监督，而且它们很少能得到公正的评价。对这样的项目必须进行定期的监管和评估，确保其能充分利用公共资金。为确保公共支持，就必须对欧洲国家正面临的人口挑战以及难民作为未来劳动者和社会贡献者的这一潜在身份增加了解。既不能认为难民会与其他有需要的群体竞争资金，也不应降低职业教育与培训提供的措施与服务的质量。在英国，有30余个教育机构和非政府组织支持“平等机会”（equal access）运动，人们越来越认识到，寻求庇护者应与当地人一样有权接受平等的教育与培训。

几个欧盟成员国已经从欧洲社会基金或者欧洲的其他基金中获得资金来资助本国的融合项目。德国已经利用欧洲社会基金会提供的联合基金来支持为寻求庇护者设置的早期扩展项目，以及资助职业语言课程直至2016年。西班牙利用欧洲社会基金会的帮助，与移民总局（Directorate General for Migration）进行合作，资助了一个大型项目。该项目包括对难民的技能、指导方法和职业技能培训的相关规定进行评估、识别和认证。爱沙尼亚利用欧洲结构与投资基金（European Structural and Investment Fund）为难民（包括人道主义者）的职业技能与培训课程和高等教育中的语言课程提供资金。匈牙利则利用欧洲区域发展基金（European Regional Development Fund）支持和引导创业项目。

雇主的承诺也同样重要。瑞典的雇主已经联合起来为简化手续提供资金，并将其视为一项社会投资，有移民融合策略的公司用已经获得的公共资金来创造更多的工作岗位。意大利的“路径”（pathways）计划为那些给移民提供实习机会的雇主提供财政支持。奥地利和比利时也有类似的项目。

各国还运用不同的财政计划来帮助正在進行培训和资格认证的寻求庇护者和难民。斯洛伐克利用欧盟庇护迁移和融合基金（EU Asylum，Migration and Integration Fund）为移民在技能评估、指导、职业与创业技能发展、恢复资格措施等方面提供资金支持。在瑞典，市政当局管理着一部分财政工具：他们大力资助在工作场合或是各种基于工作的学习项目和能力认证中学习瑞典语所产生的费用。英国为人道主义移民提供了一个贷款项目，这个项目包含职业技能培训和基于工作的学习项目，移民最终将获得资格认证。

五、通过共享信息更好地安置移民

参与本调查的国家代表们似乎不太关心自己国家的人道主义移民的总人数，而更关心移民在他们国家的分布。为了分配欧盟成员国境内外的难民，各国必须从即将到来的劳动力、已存在的劳动力需求和当地劳动力市场承载力三个方面收集并交换信息。在理想情况下，各国应该尽早收集关于移民技能资料的信息，甚至在移民出发前或途中就应该开始收集。

在移民出发前和途中的额外措施——如指导、培训、工作安置、融合计划等——如果能以行业为基础或许会更为有效。全面的早期推广方法需要关于目的地国家和地区的技能需求和培训的可靠和最新的信息。如果有健全的机制来收集行业需求信息——这一信息要与明确的工作和培训相关联——以及提供经过良好识别的（well-identified）培训机会，那么就更容易实现这一目标。“快速通道”计划（fast-track schemes）可以加速分析和识别，同时解除工作和学习的限制。

尽管未来在不断的发展，但这可能是迈向一个更加雄心勃勃的欧盟迁移系统的第一步。这一系统必须按照以下原则建立：能清晰地描述国家劳动力市场需求；早期移民技能分析，以确保移民技能与当地劳动力市场需求相匹配；与国际和区域发展潜力相结合；国家间系统地交换信息，旨在使整个欧盟境内的人道主义移民的分布合理化。endprint