日本学习塾规范发展中的政府行为

付含菲+钟文芳

摘 要：20世纪后半期，尤其是80年代以后，日本政府在完善校外教育相关法律法规的基础上，着手规范学习塾的发展，明确将学习塾划分为服务产业，由经济产业省监管、文部科学省指导，并委托全国学习塾协会进行行业内部管理。日本政府对于规范校外辅导机构市场采取的措施对我国当下课外辅导市场的治理有借鉴意义。

关键词：日本学习塾；规范发展；影子教育；政府行为；课外辅导

日本中小学生在放学后、周末和假期到学习塾参与补差辅导和升学辅导，学习塾定期组织考试并公布学生成绩排名，以督促学生和家长对学习辅导投入更多精力。在日本，24%的小学生和60%的中学生参加过辅导， 约70%的学生中学毕业时接受过辅导[1]。国内外学者对影子教育①的研究既肯定其对学生学业成绩和学习多样化与个性化的积极影响，也提出其可能进一步扩大教育不公平[2]。针对影子教育自由发展所带来的种种影响，日本政府在日本影子教育即学习塾的规范发展过程中做了很多工作。据经合组织（OECD）近年来的报告显示，校外培训对日本学生在国际学生评估项目（PISA）中成绩的提高起到积极作用，特别是当日本学生参加校外培训的投入从每月2000日元以下增加到每月9000～10000日元时，其PISA成绩提高了25%[3]。日本政府通过颁布法律法规、进行行政监督、引导行业协会等手段规范学习塾发展[4]。在政府努力的基础上，日本学习塾的积极作用得到了最大程度的发挥。

一、健全社会教育相关法律法规

教育法律法规为学习塾的规范发展提供了法律依据，尤其是21世纪以来，《社会教育法》和《教育基本法》的修订为学习塾的发展提供了法律保障。经济法律法规对学习塾的发展做出了规范和制约，劳动法律法规保障学习塾聘用教师的权益。

（一）教育基本法律提供发展依据

1949年6月，日本政府颁布了《社会教育法》，这是日本校外教育管理的总法。《社会教育法》对“社会教育”的定义是：在学校教育课程之外举行的、主要针对青少年和成年人的、有组织的教育活动。该定义把青少年的校外教育明确归类于社会教育，使得日本的校外教育发展获得了法律保障，且从法律上确认校外教育与学校教育处于并列发展的地位，使校外教育走上了法制管理的轨道[5]。进入21世纪后，《社会教育法》和《教育基本法》分别为学习塾的发展提供了基本的法律依据。

《社会教育法》第3条规定，国家及地方公共团体必须依据本法及其他相关法令的规定，通过配置社会教育所必需的设施、举办集会、制作与发放资料等，努力创设优良环境，以方便全体国民能够利用一切机会和一切场所，自主地根据实际生活需要提高文化教养水平[6]。《社会教育法》还规定各督、道、府、县等地方教育委员会事务局负责推进社会教育工作，并对提供社会教育的机构给予指导[7]。2006年新颁布的《教育基本法》第3条规定，任何个人可以利用所有的机会在所有的场所学习[8]。这项法律条款中提到的“所有的机会”和“所有的场所”再次为学习塾的合法存在和发展提供了法律依据。在2013年6月的内阁会议中，日本第二期《教育振兴基本计划》提出了“保证多样主体提供的学习机会、规范并提升其教育质量”的相关意见，其实施内容包括教师的研修和训练、教育内容改进等。[9]

（二）经济法规进行监管和制约

1986年，日本公平贸易委员会事务局对以学习塾产业为中心的教育产业进行了调查研究，委员会在调研报告中将教育产业明确分为两大类——教育产品与教育服务，学习塾属于教育服务[10]。后又经过教育部门与经济部门的一系列调查研究，在公立学校教育系统之外的学习塾于1988年被明确划分为服务产业，接受经济产业省的监管，因此应该遵守相关的经济法规。

日本完备的市场准入和监管法律为学习塾的健康有序发展提供了法律保障。适用于学习塾的经济法律法规主要有《特定商业交易法》《消费者契约法》《公司法》《法人税法》《个人情报保护法》《不正当赠品及不正当表示防止法》等[11]。从这些经济方面的法律法规可以看出，学习塾作为服务产业应该承担相应的法律责任，履行相应的经济义务，尊重服务对象的个人权益。违反经济法律法规会受到相应的制裁，如《特定商业交易法》明确规定了如果学习塾等服务性产业损害消费者的利益，则应该接受调整甚至被责令停业。

（三）劳动法律法规保障教师权益

作为劳动者，学习塾教师的权利应该得到保障，学习塾应当遵守保护劳动者权益的相关法律法规。《劳动基准法》规定了劳动条件、工作时间、休假时间、签订合同等内容；《最低工资法》规定了最低工资、加班费用、工资交付方式等内容；《劳动合同法》主要要求事业主体应当与劳动者签订合法合同，以书面形式将相关事项呈现出来；《劳动安全卫生法》规定劳动者应当定期进行健康检查；另还有《民法》《所得税法》等进行补充。日本全国学习塾协会根据这些法律制定出保护学习塾教师的《安心塾工作认证制度》，规范学习塾聘用教师的行为。[12]

二、明确政府各部门的管理分工

（一）文部科學省进行指导

文部科学省根据《社会教育法》和《教育基本法》的规定，对作为社会教育系统组成部分的学习塾进行管理。文部科学省分别于1985年、1993年、2002年和2008年开展了《中小学生校外学习活动实态调查》，收集数据并进行分析研究，将研究发现反馈给政府和社会各界。[13]

文部科学省通过《中小学生校外学习活动实态调查》发现，日本参加学习塾的学生比率呈上升趋势且明显低龄化，文部科学省认为这不仅是由学校教育促成的，还是家庭、社会、学习塾等多方因素促成的[14]。文部科学省在肯定了学习塾的多样性和差异性之后表示，不能对其全面否定或者一概而论，也指出了过度参与校外学习可能带来的负面影响。学校方面，文部科学省指出学校教育应该关注学生的差异和对学生的全面评价；家长方面，指出家庭教育能力不足，提醒家长除了关注学生成绩，更要关注学生成长；社会方面，指出过于偏重学历的社会风气加剧了学校考试竞争[15]。同时，文部科学省就以上问题提出了改进建议。endprint

（二）厚生劳动省保障教师权益

随着进入学习塾工作的大学生越来越多，学习塾教师与学习塾之间的纠纷也随之增加，这既损害劳动者的权利，也不利于学习塾行业的健康长久发展，最终对中小学生的学习和成长也会产生不利影响。2015年7-8月，厚生劳动省和文部科学省展开了一次对大学生入塾工作情况的调查，12月，厚生劳动省和文部科学省发出了联合请求——《关于学生工作的劳动条件的保证》，依据劳动法规向学习塾提出保障劳动者权益的要求。[16]

2017年3月31日，厚生劳动省及文部科学省再次联名发出《关于学生工作的劳动条件的保证》，结合相关法律依据以更具体的事例说明了学习塾中存在的损害大学生兼职教师利益的现象，强调保障大学生兼职教师的利益[17]。这两次联合请求的发布，有效地督促了日本学习塾采取措施保障教师的权益。

（三）经济产业省监管教育服务

经济产业省根据经济方面的法律规定，对作为服务行业的学习塾进行监管。按照《特定商业交易法》的规定，学习塾属于特定持续性服务，应当遵守以下四点规定： 一是事业主体应当明示机构名称、地址、财务、服务内容等基本信息；二是禁止不正当劝诱和强制买卖，明确价格和服务内容；三是广告限制，必须声明服务相关的重要事项，禁止虚假和夸大宣传；四是必须签订书面合同[18]。根据《法人税法》的规定，注册为公司的学习塾作为企业法人应当按规定缴纳法人税、事业税、所得税、消费税等各项税款。个体经营的学习塾需要在开业一个月之内前往政府及税务署领取并填写表格，登记备案，开业后每年前往税务署进行一次营业收入的“确定申告”，缴纳相应的税款[19]。根据《个人情报保护法》，学习塾及其工作人员应当对包括姓名、出生日期、联系方式、家庭住址在内的学生信息进行保密，保护学生权益。

（四）多部门合作治理

2003-2005年期间，日本学习塾发生了多起学生被伤事件，尤其是2005年日本东京一所学习塾发生了教师杀害学生的事件，引起了巨大的社会轰动[20]。日本内阁政府、警察厅、文部科学省和经济产业省四部门召开联合会议，成立了学习塾学生安全对策推进委员会，并于2006年3月16日发表了《学习塾学生安全指导方针》，该方针对学习塾的交通安全、教师素质及其安全意识、学习塾的环境和设施安全做出了详细规定，确保参加学习塾学习的中小学生的人身安全。[21]

三、委托全国学习塾协会进行管理

经济产业省委托法人组织——全国学习塾协会专门管理学习塾市场。全国学习塾协会成立于1988年，主要有三大职责：制定行业准则并对学习塾进行认证和审查，评价学习塾的运营状况，负责学习塾教师的认证和培训。

（一）认证与审查学习塾

1.第一门槛——学习塾资质认证

全国学习塾协会制定《学习塾业认证制度·认证基准》，规定了认证制度的目的、主体、范围和认证内容，規定全国学习塾协会认证学习塾的办学条件、设施安全、广告宣传、保护消费者信息等基本条件[22]。该认证制度于2011年10月10日开始实施，并随着市场变化更新，目前实施的是2017年3月12日的修改版。[23]

在日本国内经营1年以上的学习塾可以申请认证，协会收到申请认证的材料后，派出审查员和辅助职员开展文件和实地审查工作，由判定委员会决定学习塾是否通过认证，不合格者按照审查反馈进行整改，合格后可再次申请认证[24]。协会每年举行两次认证，学习塾在每年4-5月和9-10月都可以提交申请，通过认证后两年内认证有效[25]。《学习塾业认证制度·认证基准》要求，学习塾必须向消费者提供充分、准确的信息，包括学习塾的基本信息和财务状况，明确教学内容，并能以书面方式明示以上内容；也要签订契约，明示合同起止日期、交易金额以及中途解约等信息；学习塾应该遵守全国学习塾协会的安全措施规定，能够积极保障学生安全；为学生和家长提供咨询服务；严格保护消费者的个人信息。[26]

2.第二门槛——安心学习私塾认证

为保障学习塾教师的权利和学习塾的健康有序发展，全国学习塾协会制定《安心塾工作认证制度》，并于2016年10月16日起开始实施[27]。《安心塾工作认证制度》的认证主体是学习塾，在日本国内经营3个月以上的学习塾可以申请认证[28]。能够按照劳动法规及《安心塾工作认证制度》维护教师劳动权利的学习塾可以通过认证并得到全国学习塾协会授予的安心塾标志，每次认证有效期为两年，认证内容可以根据规定申请变更。期间如违反法律法规、认证制度或违背认证时的经营范围，全国学习塾协会视情况依据认证制度做出整改、撤销认证标记的决定。[29]

安心塾的认证主要关注学习塾能否保障教师的工作时间、休假方式、最低工资、员工健康、信息安全等权利，为教师提供安全放心的劳动保障[30]。认证流程主要分三步：提交申请、协会审查（审查员工作）、协会认证（判定委员会负责），审查员和辅助职员进行实地审查并反馈给学习塾，学习塾进行整改，最终由判定委员会结合学习塾的材料和审查员的反馈判定能否通过安心塾的认证[31]。有意愿到学习塾应聘的大学生和其他教师，可以根据学习塾是否有协会授予的安心塾标志，决定是否应聘和工作。

（二）把关学习塾教师

全国学习塾协会制定《学习塾讲师检定制度》，主导对学习塾教师资格的认证和对教师专业发展的培训工作。协会主持学习塾讲师等级测试，以笔试和技能测试为主要方式检定教师的知识、技能和教学方法，主要内容包括教师是否能激发或调动学习塾学生的学习兴趣和动机，是否能以恰当的方式引导学生明白教学内容，是否能引导学生保持学习专注力，是否能感受到学习的快乐和幸福。教师评定分为三个等级，教师18岁以上且具有实践经验均可报名参与检定，等级检定不可越级，最高级别讲师——三级讲师必须通过协会设置的礼仪测验。[32]

全国学习塾协会一方面主导学习塾讲师的等级检定，为学习塾聘用教师把好基本关，同时要求各学习塾在聘用教师之前必须确认应聘教师的履历，通过多轮面试后择优录取。成为学习塾教师后，仍要按照协会规定和学习塾的安排接受专业发展培训，增强教学技能和知识储备，跟上时代变化，强化作为学习塾教师的育人思想和安全意识[33]。根据《学习塾学生安全指导方针》，学习塾教师还必须遵守相关规定，保护学生安全和家长信息。[34]endprint

（三）规范商业行为

全国学习塾协会严格规范学习塾的商业行为，尤其在学习塾费用和广告宣传方面。全国学习塾协会通过《学习塾事业活动正当化的自主基准》《学习塾伦理及行动基准》等制度对学习塾运营中的商业行为进行规范，禁止虚假广告，保障消费者利益，使学生和家长获取更真实可靠的学习塾教学质量信息，以便做出理智选择。为保障消费者利益，禁止虚假广告和夸大宣传，全国学习塾协会明确规定要实事求是地进行宣传，在学习塾的补习质量和效果方面，禁止使用“完全”“百分百”“增长分数”“全员合格”等文字，也禁止在学习塾前冠以“全国唯一”“最高”“最大”等头衔。[35]

四、启示

我国校外补习机构存在规模大小不一、缺少数据信息、缺乏行业自律等特点；同时其社会定位不明确，缺少具体的法律规范，管理部门分工模糊。日本政府对学习塾的引导和规范值得我们借鉴。

（一）完善制度建设，健全法律法规

政府应尽快出台从行业准入到运行监管的一系列法律法规，为补习机构的规范发展提供法律依据。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中有如下规定：各级政府要把减负作为教育工作的重要任务，规范各种社会补习机构和教辅市场[36]。在此类规定之后，仍需制订具有可操作性的规章制度，为规范和治理工作提供明确指导。

制定健全的行业准入制度，建立配套的运行监管制度。第一，提高市场准入门槛，对校外补习机构的办学条件、收费标准、师资力量、设施安全划定基准线，不达标的机构不能注册。第二，在经营范围方面，划出清晰的界限，实际经营范围要与注册经营范围相一致。第三，定期对已获得校外补习资格的机构进行审查和再认证，对经营过程中出现的不达标现象提出警告和责令改进，经改进无效或拒不改进者可责令其停业。第四，制定校外学习机构任职教师规范，建立校外补习机构教师的资格认证制度和培训学习制度。

（二）确定社会定位，明确管理分工

校外补习机构仅仅是学校教育的延伸，还是社会教育的一部分？校外补习机构属于教育行为，还是商业行为？联合国教科文组织教育专家马克·贝磊认为，影子教育是指市场主导下具有经济行为性质的课外辅导，但是影子教育与其他商业行为不一样，校外补习不能完全交由市场来调节，还应该接受教育部门的指导。日本政府明确管理分工，避免了多部门交叉监管的乱象，也避免了没有主管部门就没有主要责任人的潜在隐患。作为商业行为的校外补习机构应当遵守经济方面的法律法规，归属工商部门监管，同时接受教育部门和文化部门的指导。

（三）扶持行业协会，加强行业自律

建立并扶持校外补习行业协会，从行业内部进行规范，在教师专业发展（自身培训、与学校教师交流合作）、运营评估和数据信息收集方面发挥作用。首先，建立行业教师培训制度，对校外补习机构教师进行培训，可以与学校教育系统的教师培训合作，增加与学校教师的交流。其次，建立行之有效的评估系统，每年对校外补习机构进行办学质量评估，公布数据信息，供政府、行业内部和社会各界研究。最后，规定校外补习机构注册流程，如需每年向行业协会上报数据信息，如服务学生人数、课程开设状况、师资力量、财务状况、自评中存在的问题等。行业协会组建专业团队，整理数据信息进行深入研究，为行业、政府和家长提供参考。

（四）重视放学后教育，鼓励公益看护

当前，我国城市地区的学生家长一般在下午六点左右下班，中小学的放学时间在四点左右，放学后中小学生的看护断层产生的市场需求成为一部分校外辅导机构活跃的原动力，“晚托班”在城市居民小区中比较常见。对于这些需要看护的孩子，学校和社区联合开拓公益性质的看护不失為解决放学后教育的一个可观办法。积极应对这一问题，有效利用社会资源，扶持公益力量进入这一领域，开展多样化的活动，值得社会各界和政府的关注。

随着我国二孩政策的放开，以及社会竞争日益加剧，校外补习机构会继续活跃下去。虽然校外补习对儿童成长、主流教育的影响具有不确定性，但如韩国等禁止校外补习教育的政策难以为继，证明禁止并非良策[37]。我们必须重视对校外补习机构的规范和治理工作，建立一个既能满足学生的额外教育服务需求，又不损害义务教育公益性的教育服务体系[38]。引导校外补习教育的良性发展，丰富社会教育，同时促进主流教育的改进。

注释：

①影子教育，即课外补习教育，影子教育研究专家马克·贝磊认为课外补习教育是主流教育的影子，它依附于主流教育并随其发展而变化，对主流教育起到补充和辅助的作用，主要形式包括有偿家教和校外机构有偿辅导。

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[16]全国学習塾協会.学生アルバイトの労働条件の確保について[EB/OL].http：//www.jja.or.jp/certify/pdf/02.pdf，2017-06-17.

[17][35]全国学習塾協会.協会ニュース[EB/OL].http：//www.jja.or.jp/pdf/kyokainews.pdf，2017-06-17.

[20]隋亚迪.国外补习教育政策：特点、经验及启示[J].吉林省教育学院学报，2014（5）：100-101.

[21][34]学習塾に通う子どもの安全対策推進委員会.学習塾に通う子どもの安全確保ガイドライン[EB/OL].http：//www.jja.or.jp/children/data/0603gl-all.pdf，2017-06-17.

[22][24][26][33]全国学習塾協会.学習塾業認証制度認証基準[EB/OL].http：//www.jja.or.jp/certify/pdf/standard.pdf，2017-06-17.

[23]全国学習塾協会.学習塾業認証制度運営規程[EB/OL].http：//www.jja.or.jp/certify/shinsei/kitei.pdf，2017-06-17.

[25]全国学習塾協会.学習塾認証制度FAQ[EB/OL].http：//www.jja.or.jp/certify/pdf/faq.pdf，2017-06-17.

[27][29][30]全國学習塾協会.「安心塾バイト」認証制度運営規程[EB/OL].http：//www.jja.or.jp/certify/rules_arbeit.html，2017-06-17.

[28][31]全国学習塾協会.「安心塾バイト」認証制度認証基準[EB/OL].http：//www.jja.or.jp/certify/pdf/22.pdf，2017-06-17.

[32]全国学習塾協会.学習塾講師検定[EB/OL].http：//www.jja.or.jp/approve/group/kentei_panfu.pdf，2017-06-17.

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