南非职业技术教育发展的挑战与愿景

刘建豪+++陈明昆

摘 要：新南非自成立以来，国家政治转型取得了很大成就，但在经济社会发展方面依然面临着贫穷、社会分化、高失业率等一系列问题，教育质量低下，经济发展不景气，教育与经济之间的掣肘效应突出。为消除贫困、促进社会公平，南非政府于2012年发布了《2030年国家发展规划》，描绘了未来社会发展的宏伟蓝图。《2030年国家发展规划》对职业技术教育发展寄予厚望，明确了职业技术教育的发展目标、功能和使命，同时对职业技术教育管理和质量保障提出了要求。

关键词：南非；职业技术教育；国家发展规划

南非自1994年实行民主化改革以来，成效显著，为其经济发展提供了良好的环境，社会经济结构得到了很大改善。但近几年来，南非经济发展持续低靡，据国际货币基金组织统计，2012-2014年，南非经济增长率呈下滑趋势，通胀率和失业率上升等问题非常突出[1]。由于背负着种族隔离的历史包袱，贫困、高失业率、贫富悬殊等问题一直阻碍着南非的经济和社会发展。南非总统祖玛认为，1994-2012年，南非主要进行的是以政治民主化为主旋律的“第一次转型”；当前形势下，南非需要进行以社会经济为主的“第二次转型”。在此背景下，2012年，南非国家规划委员会向总统提交了《2030年国家发展规划》（National Development Plan 2030，以下简称《规划》）[2]。《规划》旨在通过团结南非人民、释放南非国民生产力，到2030年实现消除贫困、减少不平等等目标，以使南非到2030年达到发达国家水平。职业技术教育作为国家发展战略和发展目标之一，在《规划》中占有重要一席。

一、挑战与行动

由于经济增长放缓，南非青年的就业问题日益突出，这直接影响到南非政治社会的稳定性。因此，《规划》着力提出要加强青年的教育与技能培训，解决青年就业问题，确保南非就业人口从2010年的1100万增加到2030年的2400万。但南非政府也意识到，这些目标的实现还面临着一系列的挑战，如低就业率、黑人学校教育水平低下、种族差异显著、产业结构不合理、公共卫生体制不健全、公共服务质量较低、腐败及社会分化严重等[3]。这些挑战所带来的核心问题就是贫困和就业率低。南非政府一方面通过积极的就业和经济发展政策来缓解贫困，另一方面则通过开展劳动技能培训、扩大职业技术教育规模、提高教育质量、保障教育公平等措施促进就业。

（一）教育与经济发展之间掣肘关系明显

教育和培训是进行人力资源开发的重要手段。然而，多年来南非政府在发展教育与技能培训上却相对不足，教育质量低下、发展不平衡等问题突出，致使大批青少年辍学或失学，进而涌入劳动力市场，使得政府在解决就业问题上少有成效。由此可见，教育与经济发展之间的掣肘关系十分明显。

1.劳动力供需结构不合理，产业结构失调，失业率居高不下

1995年，生活在贫困线以下的人口数量占南非总人口的53%；2008年，这一比例仍然高达48%。同时，南非的贫富差距问题也非常严重，最富有的20%的人口拥有70%的国民收入，而最贫穷的20%的人口只拥有2.3%的国民收入。这个问题在种族差异上表现得尤为明显。造成贫困和贫富差距的一个重要原因就是失业人口过多。1994年以来，南非的失业率一直保持在20%以上，青年群体失业率更高。2002年，15～24岁未就业人口比例为56%；这一比例到2008年有所下降，为47%[4]。但南非劳工部于2013年发布的题为《南非劳动力市场的就业机会（2012-2013年）》（Job Opportunities in the South African Labour Market 2012-2013）的报告显示，这一比例又上升到了52.9%[5]。国际劳工组织发布的报告预测，2015年，南非的失业率将排到全球第8位[6]，就业形势依旧严峻。

有研究者认为，南非高失业率的深层原因是劳动力的供给与经济结构对劳动力的需求匹配度过低。早在民主化之前，南非白人政府就鼓励企业以资金投入代替增加劳动力来带动产业发展，采矿业、制造业、农业等生产部门纷纷通过资金投入来提高生产的机械化水平，这导致市场对劳动力的需求总量不断减少。从20世纪60年代开始，南非就出现雇佣率不断下降的趋势；1994年以后，这种趋势更加明显。据统计，1967年，南非每100万兰特的产值平均需要雇佣8.2名工人；到2001 年，平均需要雇佣4.9名工人；1994-2012年，雇佣率下降了28%[7]。与此同时，南非的总人口和就业人口数量都有了大幅增长，加之种族隔离时代沿袭下来的贫富差距，使得许多本土居民很难有机会接受高质量的教育和培训，劳动力很难满足现代生产和服务对劳动力技能的需求。

在产业结构方面，自2000年以来，农业和工业在南非国民经济中的贡献率相较于上世纪八九十年代在逐渐降低，对劳动力需求比较旺盛的制造业的贡献率同样呈下降趋势，而服务业的贡献率不断提升（见表1）[8]。一方面，服务业比重的增长说明南非的产业结构得到了一定的改善；另一方面，制造业比重的下降意味着南非经济发展缺乏强有力的实体经济支撑。这种产业结构难以有效促进南非就业率的增长和经济的持续发展，虽然服务业比重较大，但其中发展较快的是金融中介服务、保险、房地产、商业服务等领域，这些领域对员工职业技能的要求较高，对非熟练劳动力的吸纳有限。

2.教育和培训发展不足、质量低下，人力资源开发滞后

2013年，南非5岁儿童的入学率由1996年的23%增长至81%，但很多学生在十二年级前就辍学了，并且缺乏必要的就业技能。政府无力顾及而企业又不愿意花费过高成本对此类人群进行培训，因此，许多青年辍学后长期处于失业状态。因为基础教育质量较差，所以，即使是能够进入大学就读的很多青年也并不能顺利完成大学学业。另外，南非的教育发展极不均衡，教育投入存在结构性缺陷。例如，截至2006年，南非约5000所学校没有通电，也没有厕所。再如，教育的种族间差异也很明显，黑人学校的教师每天的平均教学时间只有3.5小时，而白人学校则为6.5小时[9]。因此，南非教育整体面临水平低、发展不平衡、青年人缺乏必要技能等问题，尤其是黑人受教育水平普遍偏低。目前，南非达到15年受教育水平（相当于大学毕业）的人口比例不足5%，并且大学毕业生人数只占到适龄工作人口的3%。[10]

实际上，相比1994年以前，南非的教育质量不升反降。例如，高中学生的学业成绩达到总成绩的30%～40%即可毕业。即便如此，截至2012年，新南非第一代出生的青年还是有2/3左右没能达到高中毕业标准。再如，南非高等教育的辍学率很高，综合性大学中约有45%的学生无法完成学业，技术学院的这一比例更是高达66%，其中多数是黑人学生。新南非成立20年来，成长起来的两代人均未能接受高质量的教育。这些缺乏劳动技能的青年，很难为南非的经济社会发展提供高质量的助力，反而在一定程度上成为经济社会发展的负担。南非政府不得不投入经费加强对他们的继续教育与培训，使他们能够通过就业摆脱贫困，从而缩小贫富差距，保障社会的长治久安。

（二）政府的职业技术教育行动

“职业技术教育”在南非被称为“继续教育与培训”（Further Education and Training）。南非政府发展职业技术教育的目标是建立转换灵活、反应及时的职业技术教育质量体系。南非政府希望通过这个系统来促进教育和培训，并增强学习者学习的持续性，以满足国家对人力资源的需求。职业技术教育系统的建立，不仅能满足国家人力资源的需求，而且将进一步促进个体、社会和经济的发展。在南非，职业技术教育的使命是帮助人们掌握中高层次的技能，为接受高等教育奠定基础，同时，帮助人们从学校到工作顺利过渡，为终身学习提供机会。

贫穷、不平等、人力资源开发困境等早已引起南非政府的重视，并在职业技术教育领域实施了一系列改革措施。1997年，南非教育部出台了以结果评价为理念的《2005年课程：21世纪的终身学习》（Curriculum 2005：Lifelong Learning for the 21st Century）文件，旨在废除分化、不平等以及具有歧视色彩的种族隔离课程，以塑造新南非的形象，并在课程结构中加入技术领域的学习目标。至今，南非已基本建成了体现公平、民主的教育体制，所有南非公民无差别地享有受教育权[11]。1995年，南非政府颁布了《南非资格认定法》（South African Qualifications Authority Act），规定成立南非资格署，实施国家职业资格框架，建立一体化的国家职业标准，增加教育与培训机会，促进学习者生涯发展，提高教育与培训质量，减少教育、培训和就业机会的不平等，为每个学习者个性的充分发展以及社会和经济的进步提供支持。2009年，南非政府又颁布了《国家资格框架法》（National Qualifications Framework Act），对上述发展目标再次进行了强调，同时还对资格等级的设置、框架结构的安排、管理体制的完善等作了规定[12]。同年，南非政府将教育部职能一分为二，成立了基础教育部（Department of Basic Education，DBE）和高等教育与培训部（Department of Higher Education and Training，DHET）。后者负责管理职业技术教育，并于2010年召开了关于高等教育、继续教育与培训、技能开发的高端会议。祖玛总统执政以来，南非政府又进一步调整了职业技术教育管理体制，优化职业与技术教育的体系结构，扩大教育与培训规模，推进学校后（post-school）①职业技术教育的发展，以期突破贫困陷阱与人力资源困境[13]。2012年初，《学校后教育与培训绿皮书》（Green Paper for Post-school Education and Training）发布，为建成统一、协调、多样化，且高度互通的学校后教育与培训体系搭建路径。

总体来看，在民主化之前，白人政府为保持在南非的优势地位而一味排斥非洲本土劳动力，使得大多数非洲人丧失了掌握和提高劳动技能的机会，并致使新南非时期缺乏社会经济发展所亟需的技术劳动力。此外，高失业率也是导致贫困的主要原因，过度贫困必然制约社会消费能力，经济发展也失去了内需动力。因此，现阶段的南非政府正积极寻求通过发展职业技术教育与培训来缓解人力资本开发的不足。

二、发展愿景

南非政府在上述行动的基础上，结合国家发展目标，在《规划》中对职业技术教育发展提出了新的愿景和规划。《规划》提出，到2030年，让所有南非民众都能接受到高质量的教育与培训，教育与培训制度应满足高技能人群的需要和生产要求，大中专院校毕业生应具备当下及未来经济和社会发展要求的知识与技能。南非政府认为，教育制度的建设对包容性社会建设的意义重大。因此，政府将努力为所有南非民众提供平等的受教育机会，帮助所有南非民众发挥潜力。《规划》的目标还包括使不同的教育部门协力合作，保障学习者通过不同方式获得高质量的学习机会。继续教育与培训学院、技术院校、大学及其他教育与培训院校应相互联系，同时建立培训与工作场所之间的密切联系。

（一）学校后教育的使命

南非国家规划委员会认为，现行南非学校后教育体系尚不能满足年轻一代以及社会民众对于技能发展的需求。《规划》指出，学校后教育体系应优先为年龄较小以及年龄较大者提供机会，使他们能够接受相应的教育。《规划》还强调，学校后教育体系应能够应对技术变革、工业发展、人口流动和全球趋势变化带来的挑战。同时，为促进终身学习和学校后教育机构的发展，学校后教育系统还应该接收那些尚未做好继续学习准备的人，并帮助他们树立目标。具体而言，学校后教育体系应发挥以下作用：为学前教育至高等教育整个教育系统的学习和教学质量作出贡献；为学校、儿童早期发展（Early Childhood Development，ECD）中心、和学院的教师提供培训；为社会各行业提供所需要的技能；提高教育与培训水平，培养更多高技能的专业人员和技术人员；为尽可能多的人提供终身学习机会；发展协作关系，为国家和地区发展提供动力；通过研究学习，加强与本国和外国企业的合作，促进技术转移；为国民参与国家的社会、经济和政治生活打下坚实基础。

（二）技术学院的发展目标

在南非，技术学院提供的教育是职业技术教育与培训体系的核心，是为不适合走学术路线的学生提供的教育路径，目标群体包括在继续教育与培训阶段选择职业教育方向的年轻人，想要转行或者提高自身职业能力的成年人，需要重新开始职业生涯的失业人员等。技术学院的学生毕业后可获得国家技术文凭（National Technical Diplomas，也被称为“N文凭”）。

为了给更多的人提供教育和培训机会，《规划》提出要进一步扩大技术学院的规模，同时加强技术学院的教学和学习质量管理，增强其服务社会的能力。《规划》对技术学院的办学定位是进行技术工人的培养和中等技能的培训，并提出到2030年有75%的适龄学生参加过相关技术培训的目标。《规划》还制定出技术学院发展的具体目标和保障措施。第一，2030年以后，每年培养3万名技术人员。第二，不断推进终身学习，为学校后的继续教育提供补充。第三，为技术学院提供足够的资金支持，确保其能够吸引并留住经验丰富的教职员工。第四，为技术学院的教师提供特定技术培训的机会，并对职业技术教育研究提供一定的资金支持。第五，不断提升继续教育与培训机构的办学能力，使其成为职业教育与培训的领跑者。扩大继续教育与培训机构的分布范围，以确保学习者在其职业生涯中能有机会接受优质的职业教育与培训。同时，发展远程教育，为学习者提供更多接受教育与培训的机会。第六，将提高质量作为发展的重点，只有高质量的教学才能提高技术学院的吸引力。第七，加强与企业的联系，这有助于提高技术学院的培训质量，使毕业生更容易找到工作。通过校企合作，企业在技术学院课程建设以及为学生提供实习机会方面可以发挥更好的作用，技术学院也可以更好地了解企业的需求。

目前，南非大约有300万的18～24岁的年轻人没有参加过职业技术教育与培训，政府希望这一数字到2030年能够大幅度下降。根据《规划》提出的“到2030年技术学院入学率要达到25%”的标准，届时技术学院的招生人数需要达到125万人，而目前这一数字仅有30余万。此外，近年来过低的毕业生就业率影响了技术学院的声誉——据统计，大约65%的大学生找不到工作，其中大部分是技术学院的毕业生。

（三）技能发展的建议

南非于1997年建立了行业教育与培训管理机构（Sectoral Education and Training Authorities，SETAs）系统，旨在为相关部门提供技能支持，满足雇主对技能人才的需求。目前，南非有21个行业教育与培训管理机构，在南非技能发展中起到了重要作用。例如，促进私人培训机构参与技能发展，帮助失业者再次进入劳动力市场等。遗憾的是，SETAs系统在很多方面已经不能很好适应劳动力市场的需求。除此之外，此类机构还存在着管理不善、人力资源不足、行政和财务管理困难、缺乏有效的监督与评价、与学校后教育系统缺少联系与沟通等问题。技能短缺仍然是制约南非经济发展的瓶颈。

《规划》提出了关于技能发展的建议。首先，改善教育机构与雇主之间的关系，发挥SETAs系统在教育机构与雇主建立联系过程中的关键作用。其次，充分发挥技能发展税（skills development levy）②的作用。《规划》提到，最新数据显示，SETAs有30亿兰特的盈余，而其他机构（如继续教育与培训学院、大学）却面临财政紧张的困境，这说明南非技能培训机构发展不平衡，有待进一步完善。最后，明确SETAs系统的使命、目标和运作模式。目前，SETAs系统除了由SETAs和国家技能基金资助的技能机构外，未将其他公共教育与培训机构（如继续教育与培训学院、大学）吸收进来。而且，SETAs基金主要是为在职员工的技能提升提供支持，很少资助新员工和潜在的雇员。在这种情况下，SETAs系统与继续教育与培训学院、大学之间很难建立起紧密的联系。因此，《规划》建议SETAs系统优先考虑对潜在的员工进行培训。《规划》还建议，民营企业和SETAs系统在制定发展计划和培训项目时，应优先考虑国家整体的技能需求。

（四）学校后教育的质量管理保障

目前，南非学校后教育的质量管理机构主要有全国高等教育委员会（Council on Higher Education，CHE）、贸易和职业质量委员会（Quality Council for Trades and Occupations，QCTO）、行业教育与培训管理机构，以及一些专门性机构。其中，全国高等教育委员会主要负责高等教育办学机构的质量监督和管理；行业和职业质量委员会主要负责公立教育和培训机构的质量保障与管理；行业教育与培训管理机构主要负责私立培训机构的质量监督和管理；专门性的机构，如南非工程委员会，主要负责具体行业的技能培训的质量保障。除了服从上述管理机构的监督之外，南非学校后教育的管理体系还要遵从众多的法律法规和相关制度。但是，貌似健全的质量保障体制，因其复杂多元的管理以及缺乏有效的协同合作，不可避免地出现了重复管理、职能交叉的弊端，管理无序和相互矛盾的情况时有发生。因此，南非政府希望通过《规划》的实施，解决南非学校后教育管理和质量保障体系中错综复杂的问题。只有先解决管理体制的痼疾，才有可能实现管理成效和教育质量的提升。

三、结语

南非国家规划委员会副主任西里尔·拉马福萨表示，失业率高和教育水平低是南非面临的主要难题，如果这两个问题不能得到妥善解决，南非的经济发展、人民生活质量的提高以及社会的稳定发展都将出现问题。《规划》中关于职业技术教育的发展目标和建议紧紧围绕着如何应对贫困、失业等问题，反映了南非政府的务实态度和解决问题的决心。

1994年以来，南非政府出台了《南非资格认定法》（South African Qualifications Authority Act）、《继续教育与培训法》（Further Education and Training Act）、《技能开发法》（Skills Development Act）、《技能发展税收法》（Skills Development Levies Act）、《成人基本教育和培训法》（Adult Basic Education and Training Act）等一系列促进和保障职业技术教育发展的法律法规，在一定程度上为职业技术教育的持续发展提供了完善的法律基础。在《规划》之后，南非政府又先后出台了《学校后教育与培训白皮书》（White Paper for Post-school Education and Training）、《战略整合项目的技能需求与发展》（Skills for and through Strategic Integrated Projects）等战略规划，切实推进职业技术教育的发展，为《规划》愿景的实现提供后续保障。

在《规划》中可以看出，南非职业技术教育发展在强调政府职责的同时，也注重社会力量的参与和反馈，尤其在教育过程中和质量保障环节，企业与行业协会的参与度越来越高。无论是职业技术教育的健康发展，还是经济与社会的全面进步，南非政府都需要大刀阔斧地进行社会改革和能力建设。

注释：

①南非的“学校后教育”是指基础教育后的高等教育、继续教育与培训。

②南非政府为支持技术人才培养和技术水平提高而征收的税种，以促进社会经济发展。

参考文献：

[1][2][8]姚桂梅.南非经济发展的成就与挑战[J].学海，2014（3）：34-36.

[3]National Development Plan 2030： Our Future-make It Work[R].Pretoria： National Planning Commission， 2012.

[4][9]INFOGRAPHIC： Diagnostic Analysis for National Development Plan[EB/OL].http：//www.bdlive.co.za/indepth/ndp/2013/12/03/infographic-diagnostic-analysis-for-national-development-plan.shtml，2013-12-03.

[5]Slow Growth Means Unemployment Rate Wont Change[EB/OL].http：//www.citypress.co.za/business/slow-growth-means-unemployment-rate-wont-change/.shtml，2013-08-27.

[6]张洁娴. 2015年全球就业形势严峻 南非失业率排第8[EB/OL].http：//www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2015-01-20/content_13080091.shtml，2015-01-20.

[7]刘兰. 白人政府干预政策与南非劳动力市场供求结构的变化[J].西亚非洲，2012（4）：129.

[10]王霞. 内生增长理论框架下投资增长效应的理论及实证研究——对南非新增长战略的政策思考[J].经济与管理评论，2014（3）：30-31.

[11]唐晓明.论南非C2005课程改革[J].教育评论，2011（3）：166-168.

[12]李建忠.南非国家资格框架的发展与改革[J].比较教育研究，2010（4）：18-21.

[13]王琳璞，徐辉. 祖玛时期南非职业与技能教育改革——管理、结构及规模[J].外国教育研究，2013（6）：98.

编辑 许方舟 校对 郭伟