涉环保监管职责行政公益诉讼难点与应对

王冲　胡婷婷

编者按：检察公益诉讼制度实施以来，检察机关深入贯彻***生態文明思想，坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，把生态环境公益诉讼工作摆在更突出位置谋划部署。2022年9月，最高检以“生态环境公益诉讼”为主题，发布第四十批指导性案例（检例第162-165号），以更好履行生态环境检察公益诉讼保护职责，进一步细化公益诉讼检察实践操作指引。为充分发挥本批案例指导价值，本刊特约请办案检察院梳理案件办理的成功经验和做法，结合办案过程和办案思考撰稿，以期为检察机关办理同类案件提供指引，着力提升办案质效。

一、基本案情

松花江作为吉林省的母亲河，串联起吉林省境内80%的河湖系统，相关流域生态系统保护十分重要。吉林省德惠市朝阳乡辖区内某荒地垃圾就地堆放，形成两处大规模垃圾堆放场，截至2017年已存在10余年。该垃圾堆放场位于松花江两岸堤防之间，占地面积巨大，主要为破旧衣物、餐厨垃圾、农作物秸秆、塑料袋等生活垃圾和农业固体废物，也包括部分砖瓦、石块、混凝土等建筑垃圾。该垃圾堆放场未作防渗漏、防扬散及无害化处理，常年散发刺鼻气味，影响松花江水质安全和行洪安全。

二、检察履职情况

（一）行政公益诉讼诉前程序

吉林省德惠市人民检察院（以下简称“德惠市院”）在开展“服务幸福德惠，保障民生名利”检察专项活动中发现该案件线索，经初步调查认为，垃圾堆放场污染环境，影响行洪安全，损害社会公共利益，遂于2017年3月31日对该线索立案调查。经专业机构测绘和鉴别，两处垃圾堆放场总占地面积2000余平方米，垃圾总容量为6000余立方米，垃圾堆放场堆存物属于典型的农村生活垃圾，垃圾堆放处未见防渗漏等污染防治设施，产生的渗滤液可能对地表水及地下水造成污染，散发的气体中含有硫、氨等元素，对空气造成一定污染。相关专家建议对堆存垃圾尽快做无害化处置。

德惠市院根据《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等相关规定，认为德惠市朝阳乡人民政府（以下简称“朝阳乡政府”）对本行政区域环境保护负有监督管理职责，对违法堆放的垃圾有责任进行清运处理，遂向朝阳乡政府发出检察建议。因该案同时涉及河道安全，德惠市院同步向德惠市水利局制发检察建议，督促其依法履行河道管理职责，对擅自倾倒、堆放生活垃圾的行为依法进行处罚，恢复河道原状。收到检察建议后，德惠市水利局对案件现场进行了勘查并调取垃圾存放位置的平面图，确认两处垃圾堆放场均处于松花江两岸堤防之间，影响流域水体及河道行洪安全，属于松花江河道管理范围，遂派员到朝阳乡进行了检查督导，并责令朝阳乡政府及时组织垃圾清理。

2017年5月12日，朝阳乡政府回复称对检察建议反映的问题高度重视，已制定垃圾堆放场整治方案。德惠市院对整改情况跟进调查发现，垃圾堆放场边缘地带陆续有新增的垃圾出现，朝阳乡政府在未采取防渗漏等无害化处理措施的情况下，雇佣人员、机械用沙土对堆放的垃圾进行掩埋处理，环境污染未得到有效整治，公益持续受损。

（二）提起行政公益诉讼

2017年6月27日，德惠市院对该案提起行政公益诉讼，请求：（1）确认被告朝阳乡政府对垃圾堆放处理不履行监管职责违法；（2）判令朝阳乡政府立即依法履行职责，对违法形成的垃圾堆放场进行处理，恢复原有的生态环境。朝阳乡政府辩称，垃圾堆放场属于松花江河道管理范围，监管主体是水利行政机关，其依法不应承担对案涉垃圾堆放场的监管职责。

2017年12月26日，德惠市人民法院作出一审行政裁定认为，本案垃圾是德惠市朝阳乡区域的生活垃圾，该垃圾堆放场位于松花江国堤内，属于松花江河道管理范围，其监管职责应由有关行政主管部门行使，朝阳乡政府只对该事项负有管理职责，不是本案适格的被告，裁定驳回德惠市院的起诉。

2018年1月4日，德惠市院提出上诉认为，一审裁定在认定朝阳乡政府有管理职责的前提下，认定其不是适格被告，于法无据。长春市中级人民法院二审审理认为，行政机关对生态环境行政管理职责包括两方面的含义：一是运用公共权力使用公共资金，组织相关部门对生态环境进行治理；二是运用公共权力对破坏生态环境的违法行为进行监督管理。行政诉讼法第25条第4款规定的“监督管理职责”应当不包括第一个方面的管理职责。检察机关引用的法律法规及相关文件仅宏观规定了乡镇政府负责辖区内环境保护工作，但没有具体明确如何负责。因此，朝阳乡政府是否履行清理垃圾的职责不受行政诉讼法调整；朝阳乡政府不是履行对破坏生态环境的违法行为进行制止和处罚的监督管理职责的责任主体。2018年4月20日，长春市中级人民法院作出二审裁定，驳回检察机关上诉，维持原裁定。

（三）提出抗诉

2018年6月25日，吉林省人民检察院（以下简称“吉林省院”）以二审裁定适用法律错误为由对该案提出抗诉，认为行政诉讼法律体系对“监督管理职责”未做任何限定和划分，而二审法院将行政机关的法定监管职责区分为治理职责和对违法行为的监管职责，提出“目前行政诉讼有权调整的行政行为应当限定在行政机关运用公共权力对破坏生态环境的违法行为进行监督管理的范围内”，是对“监督管理职责”进行限缩解释，不符合立法原意，法律、行政法规、地方性法规以及从省级到县级关于生态环境保护工作职责的文件，都明确规定了乡镇人民政府对于辖区环境卫生的监管职责，因此应认定朝阳乡政府对其乡镇辖区存在的生活垃圾处理负有监管职责。

2019年5月29日，吉林省高级人民法院（以下简称“吉林高院”）对本案组织了听证，吉林省院和德惠市院、朝阳乡政府共同参加了听证会。2019年12月30日，吉林高院经审理作出再审裁定认为：本案争议的焦点是朝阳乡政府对其辖区范围内环境卫生是否负有监督管理职责。环境是典型的公共产品，环境卫生的“监督管理职责”具有一定的复杂性，并非某一行政部门或某级人民政府独有的行政职责。因此，对于垃圾堆放等破坏辖区范围内环境卫生的行为，乡级人民政府应当依法履行“监督管理职责”。本案中，案涉垃圾堆放地点位于朝阳乡辖区，朝阳乡政府具有“监督管理职责”，德惠市院提起的公益诉讼符合行政诉讼法规定的起诉条件，本案应予实体审理。法律、法规、规章或其他规范性文件是行政机关职责或行政作为义务的主要来源，这其中无论是明确式规定，或者是概括式规定，都属于行政机关的法定职责范畴，二审沿用“私益诉讼”思路审理“公益诉讼”案件，忽略了环境保护的特殊性，对乡级人民政府环境保护“监督管理职责”作出限缩解释，确有不妥，本院予以纠正。裁定：支持吉林省院的抗诉意见，撤销一审、二审裁定，指定德惠市人民法院重新审理。

2020年9月18日，德惠市人民法院重新审理本案。在此期间，因朝阳乡政府已对案涉垃圾堆放场进行了清理，德惠市院撤回了第二项关于要求朝阳乡政府依法履职的诉讼请求，保留第一项确认违法的诉讼请求。2020年12月28日，德惠市人民法院作出行政判决：确认朝阳乡政府原不依法履行生活垃圾处理职责违法。朝阳乡政府未提出上诉，该判决已生效。

三、办案重、难点问题和应对思路

（一）监督对象的确定

本案存在多个负有监督管理职责的行政机关不履行职责的情况，按照生态环境保护领域划分，对于农村生活垃圾的监管责任应归属地方政府，但由于案涉垃圾堆放于河道内亦涉及行洪安全，作为监管主体的水利部门同样具有监管职责，是择一监督，还是同时监督两个行政机关，成为办案人员面临的一大难题。根据《环境保护法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》等相关法律法规的规定，朝阳乡政府和德惠市水利局均在各自职责范围内对案涉垃圾堆具有监管职责，故检察机关对两个行政机关均发出了检察建议。接到建议后，两家行政机关均采取了相应的措施。德惠市水利局还在职责范围内对朝阳乡政府进行了检查督导，责令朝阳乡政府及时组织清理垃圾。整改期限届满后，检察机关认为德惠市水利局已在职责范围内依法督促朝阳乡政府对案涉垃圾堆进行清理，其虽然对河道内阻碍行洪安全的障碍物具有代履行权，但鉴于案涉垃圾堆形成的直接责任主体朝阳乡政府也是行政机关，且同为公益诉讼的监督对象，在此种情况下，可以视德惠市水利局对案涉垃圾堆放场已依法履行监管职责。但朝阳乡政府作为案涉垃圾堆放行政区域的直接监管主体，在整改期限届满后，仍未依法依规对案涉垃圾堆放场进行清理，不能认定其依法全面履行了职责。因此，德惠市院决定对朝阳乡政府提起行政公益诉讼。

（二）对于二审败诉的行政公益诉讼案件如何监督

本案二审败诉发生在2018年4月，彼时检察公益诉讼制度刚刚通过立法正式确立，还没有制定办案规则等规章制度，很多工作程序尚处于摸索阶段，检察机关提起诉讼的案件中，还没有二审败诉的情况出现。“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼适用法律解释》）中也只规定了人民检察院不服一审判决、裁定可以上诉。在这种情况下，本案二审败诉后的走向，将对全国检察公益诉讼案件二审后的发展产生影响，是由原起诉检察院以普通当事人的身份按照行政诉讼法的相关规定向省法院申请再审，还是在检察公益诉讼案件中体现检察机关区别于一般当事人的诉讼地位，由上级机关直接提出抗诉，在司法界引发了广泛的讨论。吉林省院负责指导本案办理的团队认为，检察机关在公益诉讼过程中既是公共利益的代表，也是宪法规定的法律监督机关，应当在诉讼中体现出有别于一般当事人的特殊地位和权利。在办案当时法律框架下，根据行政诉讼法的规定，上级人民检察院发现下级人民法院已经发生法律效力的诉讼判决、裁定确有错误，应当依法提出抗诉，这一规定也适用于公益诉讼判决、裁定。在向吉林高院提出抗诉前，吉林省院通过与吉林高院就相关法律适用进行座谈，就案涉相关问题召开专家论证会等方式，充分沟通和交换意见，最终对二审生效公益诉讼案件上级检察院可以依法提出抗诉这一问题形成了一致意见。吉林省院通过抗诉的方式启动了本案的再审程序，吉林高院采纳了吉林省院的抗诉意见，撤销了一、二审裁定，有效地维护了社会公共利益。

（三）对行政机关“监督管理职责”的理解

本案二审法院提出“监督管理职责”应当不包括行政机关“运用公共权力使用公共资金，组织相关部门对生态环境进行治理”的管理职责，朝阳乡政府不是履行对破坏生态环境的违法行为进行制止和处罚的监督管理职责的责任主体，其是否履行清理垃圾的职责不受行政诉讼法调整，并以此为由驳回了检察机关的上诉。这与检察机关对“监督管理职责”的理解有明显的差异。检察机关认为行政诉讼法第25条第4款规定的“监督管理职责”，不仅包括行政机关对违法行为的行政处罚职责，也包括行政机关为避免公益损害持续或扩大，依据法律、法规、行政规章和规范性文件相关授权，运用公共权力、使用公共资金等对受损公益进行修复等综合性治理职责。检察机关提起行政公益诉讼，其目标是通过督促行政机关依法履行监督管理职责来维护国家利益和社会公共利益。行政公益诉讼应当聚焦受损的公共利益，督促行政机关按照法律、法规、行政规章以及其他规范性文件的授权，对违法行为进行监管，对受损公益督促修复；在无法查明违法主体等特殊情形下，自行组织修复，发挥其综合性管理职责。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《环境保护法》等法律赋予基层人民政府对辖区环境的综合性管理职责，对于历史形成的农村垃圾堆放场持续污染环境的情形，基层人民政府应主动依法履职进行环境整治，而不能将自身履职标准限缩于对违法行为的行政处罚，放任辖区内环境污染持续。针对二审判决提出的问题，吉林省院主动与吉林高院进行沟通，充分阐述观点并辅以同类型判例为参考，有效地与吉林高院达成共识，确保了办案效果。

（四）对于重审中诉讼请求的调整

《公益诉讼适用法律解释》第24条规定：“在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。”上述条文虽然对检察机关提起行政公益诉讼案件的撤诉和变更诉讼请求作出了原则性规定，但在实践操作层面，如何区分撤回起诉和确认违法的适用条件并没有加以明确，各地对该条文的理解和适用缺少统一标准。

本案在发回重审后，德惠市院对本案应撤回起诉还是撤回要求继续履职、保留确认违法的诉讼请求方面产生了分歧。一种观点认为，在本案的审理过程中，朝阳乡政府已完成了对案涉垃圾堆放场的清理和处置工作，并希望检察机关对该案进行撤诉处理，在这种情况下，检察机关维护公益的目的已经实现，可以通过撤回起诉的方式，审结此案。另一种观点认为，虽然在案件审理过程中，朝阳乡政府已经依法履行职责并完成了对案涉垃圾堆放場的清理和处置工作，但朝阳乡政府对其辖区内垃圾处置应负有的履职尽责标准仍然存在不同认识，撤回起诉不能实现检察机关提起公益诉讼的全部目标，建议保留确认违法的诉讼请求。吉林省院在指导该案办理过程中认为，本案系检察公益诉讼试点工作开展以来全国首例检察机关针对行政公益诉讼败诉案件提出抗诉的案件，社会关注度较高，虽然在本案的诉讼过程中，被告朝阳乡政府已完成了对案涉垃圾堆放场的清理和处置工作，本案维护公共利益的目标已经实现，但被告在履行职责的同时对检察机关提起行政公益诉讼认定其应负的履职义务仍然存在异议，在此种情况下，应当保留确认违法的诉讼请求，由人民法院通过裁判明确行政机关履职的法定标准，更有利于促进形成行政执法与司法共识，为其他同类型案件作出指引。最终德惠市院保留了确认被告朝阳乡政府对垃圾堆放处理不履行监管职责违法的诉讼请求，并赢得了人民法院的判决支持。

*吉林省人民检察院第八检察部四级高级检察官［132001］

**最高人民检察院第八检察厅三级高级检察官［100726］