适用生态环境惩罚性赔偿制度的检察实践

危欢　秦华　王莉

摘 要：检察机关提起环境民事公益诉讼时，对于侵权企业违反法律规定故意污染环境、破坏生态致社会公共利益受到严重损害后果的，有权要求其依法承担相应的惩罚性赔偿责任。提出惩罚性赔偿数额，可以以生态环境功能损失费用为基数，综合案件具体情况予以确定。因承担刑事责任和民事责任的主体不同，检察机关不能提起刑事附带民事公益诉讼的，可以在刑事诉讼结束后，单独提起民事公益诉讼。在办案中，要注重发挥检察一体化机制优势，推动生态环境保护协同共治。

关键词：民事公益诉讼 跨省倾倒危险废物 惩罚性赔偿 侵权企业 民事责任

一、基本案情

2018年3月至7月，位于浙江的A化工集团有限公司（以下简称“A公司”）生产叠氮化钠的蒸馏系统设备损坏，导致大量硫酸钠废液无法正常处理。该公司生产部经理吴某甲经请示公司法定代表人同意，负责对硫酸钠废液进行处置。在处置过程中，A公司为吴某甲报销了两次费用。吴某甲将硫酸钠废液交由无危险废物处置资质的吴某乙处理。吴某乙雇请李某某，由范某某押运、董某某和周某某带路，在江西省浮梁县寿安镇八角井、湘湖镇洞口村两处地块违法倾倒30车计1124.1吨硫酸钠废液，致使周边8.08亩范围内土壤和地表水、地下水受到污染，当地3.6公里河道、6.6平方公里流域环境受影响，造成1000余名群众饮水、用水困难。

二、检察履职情况

江西省浮梁县人民检察院（以下简称“浮梁县院”）在办理吴某甲等6人涉嫌污染环境罪刑事案件时，发现公益受损的线索。浮梁县院即引导公安机关和督促生态环境部门固定污染环境的相关证据，并建议当地政府采取必要应急措施，防止污染进一步扩大。办案中，委托江西求实司法鉴定中心进行司法鉴定。经鉴定，浮梁县两处倾倒点的土壤表层均存在列入《国家危险废物名录》（2016年版）中的危险废物叠氮化钠污染，八角井倾倒点水体中存在叠氮化钠且含量超标2.2至177.33倍不等，对周边约8.08亩的范围内环境造成污染；两处地块修复的总费用为2168000元，环境功能性损失费用为57135.45元。

浮梁县院经审查，对吴某甲等6人提起刑事诉讼。2019年12月18日，江西省浮梁县人民法院以污染环境罪判处被告人吴某甲等6人有期徒刑6年6个月至3年2个月不等，并处罚金5万元至2万元不等。一审宣判后，吴某甲、李某某不服提出上诉，二审维持原判。

（一）民事公益诉讼诉前程序

因本案的环境污染侵权行为发生地和损害结果地均在浮梁县，且涉及的刑事案件已由浮梁县院办理，从案件调查取证、生态环境恢复等便利性考虑，应继续由浮梁县院管辖民事公益诉讼案件。江西省人民检察院经与江西省高级人民法院协商，分别将案件指定浮梁县院和浮梁县人民法院办理。2020年7月1日，浮梁县院对本案立案审查并开展调查核实，同时调取了刑事案件卷宗和相关证据材料。

2020年7月2日，浮梁县院发布公告，公告期满后，没有适格主体提起诉讼。

（二）提起民事公益诉讼

2020年11月17日，浮梁县院以A公司为被告提起民事公益诉讼，诉请法院判令被告承担污染修复费2168000元、环境功能性损失费57135.45元、应急处置费532860.11元、检测鉴定费95670元，共计2853665.56元，并在國家级新闻媒体上向社会公众赔礼道歉。

案件审理中，民法典已于2021年1月1日正式实施。虽然案涉污染环境、破坏生态的侵权行为发生在民法典施行前，但是侵权人未采取有效措施修复生态环境，生态环境持续性受损，严重损害社会公共利益，为更有利于保护生态环境，维护社会秩序和公共利益，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第2条，本案可适用民法典的规定。A公司生产部经理吴某甲系经法定代表人授权处理废液，公司也两次为其报销了产生的相关费用，吴某甲污染环境的行为应认定为职务行为，A公司应承担污染环境的侵权责任。因公司工作人员违法故意污染环境造成严重后果，为更加有力、有效地保护社会公共利益，根据民法典第1232条之规定，A公司除应承担环境污染损失和赔礼道歉的侵权责任外，还应承担惩罚性赔偿金。2021年1月3日，浮梁县院依法适用民法典变更诉讼请求，增加要求A公司以环境功能性损失费的3倍承担环境侵权惩罚性赔偿金171406.35元的诉讼请求。

（三）案件办理结果

2021年1月4日，浮梁县人民法院公开审理本案并当庭依法判决，支持检察机关全部诉讼请求。

一审宣判后，被告未上诉。判决生效后，被告主动将赔偿款缴纳到位。为修复被污染的环境，2021年9月，浮梁县人民法院将被告缴纳的环境修复费用委托第三方依法公开招标确定修复工程施工主体，并邀请当地政府、环保部门和村民进行全程监督，目前被倾倒点生态环境修复治理已经完成。

三、案件办理中的重、难点问题

民法典总则编专门确立“绿色原则”，并在分编中多处体现节约资源和保护生态环境的理念。为加大对污染环境、破坏生态行为追责力度，民法典第1232条还专门规定了生态环境惩罚性赔偿制度。本指导性案例办理期间，民法典正式实施，本案的成功办理对适用惩罚性赔偿的范围、计算规则等具体问题的解决提供了有益的实践参考。

（一）生态环境惩罚性赔偿的适用范围

民法典关于生态环境惩罚性赔偿的规定较为原则，司法实务界及理论界对其是否适用于公益诉讼存在较大分歧，一种观点认为惩罚性赔偿仅限于私益诉讼，主要理由包括：一是从文义解释的角度，民法典第1232条规定“被侵权人”应当只限于人身或财产受侵害的特定民事主体；二是有权提起公益诉讼的主体与损害之间没有“直接利害关系”，缺乏主张惩罚性赔偿的请求权基础；三是从体系解释的角度，民法典中有关惩罚性赔偿的规定在公益诉讼规定之前，主要是针对私益损害的情形。［1］

本案办理时，检察机关认为在环境民事公益诉讼中可以依法提出惩罚性赔偿的诉讼请求。从立法目的及原意来看，环境污染和生态破坏不仅仅会造成人身和财产的损害，还会给生态环境本身带来损害。传统的补偿性损害赔偿，不足以弥补对生态环境造成的实际损失，在加强生态环境保护方面的作用也有限。民法典规定生态环境惩罚性赔偿目的就是为了弥补“同质补偿”的缺陷，对环境利益损害进行填补，同时发挥惩罚性赔偿制裁、威慑、预防等具有公法性质的潜在功能以提高环境违法成本，遏制污染环境、破坏生态的行为。环境检察公益诉讼制度旨在保护生态环境所承载的社会公共利益，与惩罚性赔偿制度功能具有一致性。本案中，污染事件发生后，当地部分居民因污染造成了人身损害等损失可以通过私益诉讼予以保护。但是污染还致使当地土壤、河道、河流环境受影响，这些损害都属于生态环境的损害，范围更广、影响更大，权益主体也不特定。在环境民事公益诉讼中，检察机关依法主张侵权人承担惩罚性赔偿责任，更能体现检察公益诉讼维护社会公共利益的宗旨，更加契合民法典保护生态环境的宗旨和本义。从文义解释的角度来看，“被侵权人”不应限于特定私益主体。破坏生态环境的侵害对象涉及一般社会公众的生态环境利益，实质是一种社会性损害。检察机关作为社会公共利益的代表，依法提起民事公益诉讼，旨在保护享有生态服务功能的不特定社会公众，也可以认定为“被侵权人”代表。从体系解释的角度看，民法典第1232条是“环境污染和生态破坏责任”一章的一般规定，第1234条、1235条则是该章特殊规定。若为第1234条、1235条没有特殊规定的情形，则检察机关可以适用第1232条即环境侵权惩罚性赔偿等一般规定。［2］

综上，检察机关适用民法典主张生态环境惩罚性赔偿，能够在实现生态环境受损后果的填补、补救的同时，更好地惩罚和遏制损害生态环境的不法行为，威慑并预防同类型损害发生，有助于向社会公众传达环境保护理念，亦未突破侵权人需要为其破坏生态环境行为承担民事赔偿责任的预期。同时，检察机关通过个案开展惩罚性赔偿探索，也为完善生态环境保护司法制度提供了实践样本、积累了司法经验。本案办理后，《人民检察院公益诉讼办案规则》及最高法《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》也明确检察院在办理破坏生态环境和资源保护领域民事公益诉讼案件时，可以提出惩罚性赔偿的诉讼请求。

（二）生态环境惩罚性赔偿的计算规则

民法典对如何计算“相应”的惩罚性赔偿金并没有具体规定。本案办理时，亦无相关司法解釋可以参考。在办案当时惩罚性赔偿制度框架下，检察机关办理食品药品安全领域民事公益诉讼案件时，往往是参照私益诉讼的标准确定惩罚性赔偿。根据相关法律法规及司法解释的规定，可以是先以被侵权人所遭受的损失为计算基数，再乘以相应倍数以确定惩罚性赔偿。故确定生态环境惩罚性赔偿时，可以探索以生态环境损害的实际损失作为计算基数。但是生态环境损害是抽象的概念，检察机关在以生态环境损害作为计算基数主张惩罚性赔偿时，应当在符合法律规定情况下予以具体量化。

根据民法典及有关司法解释的规定，生态环境损害涉及的费用主要包括生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能损失、生态环境功能永久性损害造成的损失、应急处置费用及调查、鉴定评估费用等。惩罚性赔偿应当属于赔偿损失的特殊责任承担方式，而生态环境修复费用、应急处置费用属于恢复原状、消除危险的责任承担方式，是对直接受损生态环境的救济，如果再将其作为计算基数，有重复处罚之嫌。调查、鉴定评估费用也不能反映和衡量生态环境受损情况。根据《环境损害鉴定评估推荐方法》（第Ⅱ版）的相关规定，生态环境服务功能损失费用是指生态环境受到损害导致其向公众或其他生态系统提供服务能力的减少或完全丧失，不同于生态环境的直接损失，其与社会公众享有的生态环境权益更加密切相关。故以生态环境修复期间服务功能损失或生态环境功能永久性损害造成的损失作为计算基数，更加契合生态环境损害的本义，也可以通过环境损害赔偿鉴定评估的方式进行数额量化，更具合法性、合理性和可操作性。本案中，浮梁县院先后委托鉴定机构对倾倒废液是否造成土壤污染、生态修复所需的费用及倾倒废液造成的生态环境功能性损失费用进行评估。检察机关认为，根据相关鉴定意见，生态环境能够修复的，应当以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失为基数计算惩罚性赔偿；生态环境不能修复的，则应当以生态环境功能永久性损害造成的损失为基数计算惩罚性赔偿。同时，检察机关应综合考量侵权人主观过错程度，损害后果的严重程度，生态修复成本，侵权人的经济能力、赔偿态度、受处罚情况等因素，提出请求判令赔偿的数额。

四、案件办理相关思考

检察公益诉讼制度是生态文明建设的重要制度保障，检察机关要充分发挥职能作用，激活制度优势，以法治方式参与生态环境违法行为惩治、生态环境治理与保护。

（一）依法主张企业生态环境民事责任

依据有关法律法规，危险废物污染环境防治坚持“污染者负担原则”。危险废物的产生者应当依法采取处置措施，防止或者减少生产对环境的污染，对其所造成的环境污染依法承担责任。本案中，A公司没有直接参与到污染环境行为当中，系其职工吴某甲私自委托他人非法处置硫酸钠废液，致使污染事件发生。作为直接侵权主体的吴某甲等人被依法追究刑事责任，A公司因不符合单位犯罪的构成要件而未被追究刑事责任。但危险废物产生者未按照法律法规规定的程序和方法将危险废物交由有处置资质的单位或者个人处置，属于违反污染防治责任的行为，应对由此造成的环境污染承担民事责任。根据民法典第1191条第1款，可以认定吴某甲的行为属职务行为，A公司应当承担用人单位责任。检察机关以A公司作为被告依法提起民事公益诉讼，从源头追溯企业的环境治理责任，是践行“污染者负担原则”的生动实践。

（二）合理选择公益诉讼类型

同一侵害公共利益的不法行为往往会产生刑事责任、民事责任、行政责任交织的情形，检察机关在办案中也面临着如何选择公益诉讼类型的难题。从检察公益诉讼的制度初衷来看，应当以行政公益诉讼为优先［3］，从而更好地实现公共利益救济的目的。但是若行政执法不足以修复受损的公共利益，则需要综合考虑案件情况和办案效果后，决定是否提起民事公益诉讼。

不同于传统的民事侵权之诉，检察机关提起民事公益诉讼，不仅包含对已造成公益损害的补偿，还体现了法律对于侵害行为的惩罚与制裁。若存在案件涉及金额少、社会公共利益危害不大或已经修复、耗费司法资源与诉讼效果不成正比等情形，检察机关可以选择不提起民事公益诉讼。若已对侵害公共利益的不法行为追究刑事责任，提起民事公益诉讼的目的已经可以被刑事诉讼所吸收和涵盖，提起民事公益诉讼则不必要；但当公共利益仍需要救济，且其他适格主体不主张时，则检察机关可以继续提起民事公益诉讼。若侵害公共利益的行为未达到犯罪标准时，公共利益亦未得以修复，检察机关可以提起民事公益诉讼，以防止形成放纵和变相激励该不法行为的导向，彰显“公益治理”的价值取向。

针对造成公益损害的犯罪行为，由于刑事诉讼与民事公益诉讼在证明标准、认定事实、举证责任等方面存在差异，应当从办案效率、公益保护效果、与刑事案件的衔接等角度，综合考虑是否单独提起民事公益诉讼。刑事附带民事公益诉讼兼顾了刑事诉讼的惩罚性以及公益诉讼恢复性司法的双重功能，当基于同一违法事实且主体一致时，可以提起刑事附带民事公益诉讼，若刑事案件与公益诉讼案件认定事实方面存在过大差异时，可以单独提起民事公益诉讼；当刑事诉讼被告人与民事公益诉讼被告不一致时，不能提出刑事附带民事公益诉讼的，亦可以单独提起民事公益诉讼。如本案中，因承担刑事责任和民事责任的主体不同，检察机关不能提起刑事附带民事公益诉讼，遂在刑事诉讼结束后，单独对A企业提起民事公益诉讼，要求企业对其处理危险废物过程中违反国家规定造成生态环境损害的行为，依法承担民事责任。

（三）严格审慎适用惩罚性赔偿

惩罚性赔偿是一种特殊责任，民法典第1232条明确规定了适用惩罚性赔偿的构成条件，即行为违法性、主观故意性和损害后果严重性。检察机关适用民法典主张环境侵权人承担惩罚性赔偿责任，应当严格把握法定的适用条件。

一是侵权行为具有违法性。社会生产发展需要对生态环境与自然资源进行合理的开发利用，国家为引导平衡生态环境保护与经济社会发展的关系，通过制定法律法规明确了相关标准与边界。侵权人实施的污染环境、破坏生态行为需“违反法律规定”，才具有被制裁的正当性。《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等均明确规定了生产、存储、运输、销售、处置固体废物的具体要求及责任承担方式。本案中，A公司產生的硫酸钠废液未交由有处置资质的单位或个人处理，违反了国家有关规定。二是侵权人主观上存在故意。主张惩罚性赔偿不适用无过错责任，检察机关需要对侵权人主观上存在故意承担举证责任。A公司的生产部经理吴某甲在执行工作任务过程中，将案涉危险废物交由无处置资质的人员违法处置，放任污染环境危害后果的发生，具有主观上的故意，其职务行为与李某某等人倾倒行为直接结合，导致了环境受到污染。三是损害后果要达到“严重”的程度。污染环境、破坏生态须已经实际对生态环境、不特定社会公众人身或国家财产等造成严重后果。检察机关认定生态环境损害是否造成严重后果以及量化损害程度时，可以依托鉴定机构的鉴定意见或者专家意见予以佐证。案涉倾倒废液的行为导致土壤、地表水受到污染，经鉴定机构认定严重破坏当地生态环境，还影响了当地村民生活用水和饮用水安全，存在危及不特定多数人生命健康安全风险。此外，进行应急处置亦花费政府大额资金，应当认定达到“严重”损害结果。

（四）发挥检察一体化机制优势

检察一体化机制是打通不同层级检察机关之间、不同检察业务条线之间、内部不同部门之间的有效路径。办理生态环境民事公益诉讼案件，运用好一体化办案机制，有利于激活各项检察职能，聚合检察资源，形成内部合力，拓展法律监督的广度和深度，增强保护生态环境的质效。

如本案中，在横向上，注重加强刑事检察、公益诉讼检察等各业务部门的紧密衔接，同向发力。刑事检察部门在办案时，将案件线索同步移送，确保公益诉讼检察部门在第一时间介入污染事件。同步委托鉴定机构对倾倒点是否存在土壤污染以及生态修复所需费用、环境功能性损失费用等进行司法鉴定，全面查清民事公益诉讼责任主体、损害结果等，刑事诉讼与公益诉讼协同推进，有效节约了司法资源，提高了公益保护时效性。在纵向上，各级检察院也发挥各自的职能作用，通过不同层级检察机关的接续接力，有效提升整体监督效能。最高检以及省、市级检察院提前介入，指导浮梁县院推进案件办理的进程。积极与同级人民法院进行沟通，协调解决案件管辖、惩罚性赔偿、生态修复等争议问题，统一共识。

（五）推动生态环境保护协同共治

生态环境保护是一项系统工程，需要社会各界共同参与。检察机关要树牢双赢多赢共赢理念，更主动融入社会治理，更好发挥检察公益诉讼的独特优势，凝聚生态环境保护协同治理合力。本案中，浮梁县院主动与生态环境、公安等部门强化沟通协调，加强在环境污染程度检测、应急处置、环境损害鉴定等环节的协作支持；在发现污染物超标，严重影响当地群众生活用水和饮用水安全的问题后，建议水利部门及时编制饮水工程设计方案，帮助当地政府采取必要的应急措施，并在民事公益诉讼中主张应急处置费用。当地政府也采取了新建饮水工程和洗衣码头等应急措施，有效解决了村民饮水、用水问题。

*江西省人民检察院第八检察部检察官助理［330029］

**江西省浮梁县人民检察院第二检察部一级检察官［333400］

***最高人民检察院第八检察厅二级高级检察官［100726］

［1］ 参见王利明：《〈民法典〉中环境污染和生态破坏责任的亮点》，《广东社会科学》2021年第 1 期。

［2］ 参见最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编：《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第515-516页。

［3］ 参见胡卫列：《当前公益诉讼检察工作需要把握的若干重点问题》，《人民检察》2021年第2期。