《第三批检察机关涉非公经济控告申诉典型案例》解读

徐向春　杜亚起　齐涛　兰楠

2022年11月，最高检发布了“第三批检察机关涉非公经济控告申诉典型案例”，包括某服饰公司申请依法变更强制措施监督案、某商贸公司申请撤案监督案、某丝绸公司申请不立案监督案、石某申请行政非诉执行监督案、申请民事支持起诉小微企业和解案共5件典型案例。为促进典型案例的理解与参考，现就案例中涉及的主要问题和典型意义进行解读。

一、最高检发布第三批检察机关涉非公经济控告申诉典型案例的发布背景和特点

（一）第三批检察机关涉非公经济控告申诉典型案例的发布背景

非公经济是社会主义市场经济的重要组成部分，加强非公经济司法保护，既代表了经济下行压力持续增大的形势之下的现实需求，也代表了新的发展阶段人民群众对实质公平正义的更高要求。近年来，检察机关控告申诉检察部门坚决贯彻《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，不断强化法律监督职能，积极能动履职，强化溯源治理，全面关注、助力和保障非公经济发展问题；充分利用控告申诉检察工作处于涉诉纠纷全入口的视角与案件优势，全面分析、处理和把握非公经济发展的司法保障问题，积极回应经济社会高质量发展的更高要求，努力把工作往前推进一步、往深做实一分，认真及时回应大局需求、人民关切和法治需要，以自身高质量发展，助力促进经济社会高质量发展。

非公经济，与公有制经济共同构成我国经济社会发展的重要基础。党的十八大以来，以***同志为核心的党中央对非公经济发展高度重视，***总书记多次作出重要指示，为推动非公经济持续健康发展提供了根本指引，党的二十大报告再次强调，要毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。近年来，从检察机关接收的控告申诉案件类型看，反映涉及非公经济的案件总体呈递增趋势，非公经济企业面临企业经营和法律风险的双重压力，这类案件如果不能得到依法妥善处理，很可能对非公经济主体产生难以弥补的消极影响，进而影响非公经济领域所覆盖的就业，甚至影响行业竞争秩序和市场信心，因此，检察机关控告申诉检察部门对非公经济涉诉保护持续给予了高度关注。

此次制发检察机关涉非公经济控告申诉典型案例的主要目的在于：一是充分发挥典型案例的参考作用，为全国检察机关控告申诉检察部门依法妥善办理涉非公经济案件提供思路，提高大局意识，依法保障非公经济主体及其他各方当事人的合法权利，一方面强调要注重办案与促进非公经济企业治理融为一体，保护依法有序经营，促其健康发展；另一方面，强化听证、强化说理，推动争议实质化解，平等保护非公经济主体及所关涉的各方的合法权益。二是进一步提升检察机关控申检察部门自身对于非公经济保护的重视，同时增强社会认知度。党的二十大报告专门强调“加强检察机关法律监督工作”，是继2021年6月党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》后又一次赋予检察机关的更重责任。当前，控告申诉检察部门已经依法妥善处理了大量涉非公经济的案件，办案覆盖的广度已经具有相当规模，下一步检察机关控告申诉检察部门还要坚持“系统观念”，深刻认识、全面落实党和人民赋予的更重的责任和要求，将非公经济保護工作融入高质量发展的大局中来落实。一方面通过办理更多的具有典型性、引领性和示范效应的案件，在监督的深度上下功夫。另一方面通过逐批筛选、发布典型案例，梳理总结检察机关在非公经济保护领域作出的努力，督促各级检察机关进一步加强对此项工作的重视，全面把握总体趋势，及时研判倾向性问题，通过积极能动履职，强化溯源治理。

（二）第三批检察机关涉非公经济控告申诉典型案例的主要特点

本批案例的类型分布具有较强的综合性，涵盖了刑事、民事、行政多领域，体现出检察机关对非公经济主体的全方位、多视角的支持与保护。既有支持了当事人的监督申请理由，提出监督意见的，也有发现当事人的监督理由缺乏事实和法律依据，进行释法说理促使当事人重新专注于生产经营的；既有提前介入建议变更强制措施的，也有通知撤销刑事挂案的；既有引导接受行政处罚的，也有促进达成民事调解的。具体来说，“某服饰公司申请依法变更强制措施监督案”主要涉及曾为抗疫工作做出过积极贡献的民营企业和百余名员工，检察机关在建议公安机关变更强制措施、当事双方和解的基础上，依法作出不起诉决定，促进企业合法合规经营；“某商贸公司申请撤案监督案”主要涉及通知公安机关撤销挂案、畅通民事纠纷处理渠道，是多部门联动的典型案例；“某丝绸公司申请不立案监督案”主要涉及检察机关针对办案中发现的非公企业经营管理漏洞，进行合规指导，对企业风险防范提供法律支持；“石某申请行政非诉执行监督案”主要涉及释法引导非公企业股东依法接受行政处罚，实质性化解争议；“申请民事支持起诉小微企业和解案”主要涉及化解群体争议、群体纠纷，助力小微企业复工复产。从这一批案件办理和总结的经验来看，检察机关没有止于就案办案，做到了既强化溯源治理、把视线往回看，又积极能动履职、把视线往前看，也就是既回顾、反思非公经济企业（股东）陷入争议、纠纷的原因，帮助非公经济企业分析原因、查找问题，指导其处理、解决争议，又前瞻性地指导和助力非公经济主体防范未来可能发生的法律风险、诉讼风险。

二、第三批检察机关涉非公经济控告申诉典型案例的基本案情、监督过程和典型意义

（一）某服饰公司申请依法变更强制措施监督案

基本案情：2021年10月28日，山东省淄博市公安局张店分局以淄博某服饰有限公司（以下简称“某服饰公司”）、实际负责人朱某等人涉嫌生产、销售伪劣产品罪向淄博市张店区人民检察院（以下简称“张店区检察院”）移送审查起诉。经审查：2020年8月至2021年1月，某服饰公司为满足激增的防护服订单需求，在具备“第二类医疗器械”销售资质但不具备生产资质的情况下，将购入的某出口品牌医用一次性防护服重新包装，未经授权张贴山东临沂G公司（以下简称“G公司”）“单位名称”“生产许可证编号”“生产注册证编号”，对外出售，销售金额共计人民币152万余元，查获库存产品价值人民币22万余元。2022年5月24日，张店区检察院对某服饰公司及朱某等人依法作出不起诉决定。

该案例的监督过程：1. 线索发现。2021年5月，数十名群众在张店区检察院12309检察服务中心聚集，推选代表反映，他们所在的某服饰公司为满足抗疫需求，一直加班加点生产“第一类医疗器械”隔离衣、鞋套等紧缺物资，却因负责人被公安机关拘留，资金被冻结、公司陷入停产。现在工人工资无着落，订单不能交付，如公司倒闭，百余名工人将失去生活来源，因此依法请求检察机关对公安机关采取的拘留强制措施是否适当等侦查活动进行监督。与此同时，G公司也通过信访等方式对被侵权造成的损失要求赔偿。

2. 调查核实。本案涉及非公经济，张店区检察院控申检察部门将该案纳入12309服务企业“绿色通道”，成立由控申、刑检检察官组成的“涉企案件办理组”，并由控告申诉部门负责全程答复。“涉企案件办理组”经公安机关对接提前介入侦查，并开展现场走访核查、调阅工商管理登记信息、询问涉案当事人等工作，查明某服饰公司涉嫌生产、销售伪劣产品罪被立案侦查，公司实际负责人朱某被刑事拘留；某服饰公司具备“第一类医疗器械”隔离衣的生产、销售资质和“第二类医疗器械”防护服的销售资质，为抗疫工作做出过积极贡献，是目前淄博市唯一一家正式注册成立的标志服生产企业，目前已具有省市级各类生产经营许可证5个，属于地区规模性企业，百余名就业人员多为服装行业下岗职工，年上缴税收91万余元，无其他违法犯罪记录；为满足订单需要，张贴其他公司标识销售的防护服，经出售使用后未出现不良效果反馈。

3. 监督意见。在全面调查核实的基础上，张店区检察院认为对某服饰公司负责人朱某采取取保候审强制措施不致发生社会危险性，为落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，遂向公安机关提出对朱某变更为取保候审强制措施的建议。2021年10月28日，该案移送审查起诉后，根据对非公企业和非公企业家犯罪案件“可以采取较为轻缓、宽和的措施，做到案件照办，企业生产经营照常运转”的法律政策，同步建议公安机关解除对该公司账户冻结，确保公司尽快恢复正常生产经营。

4. 监督结果。公安机关对检察机关变更强制措施和解除账户冻结的建议全部采纳。2021年5月26日朱某被取保候审后，立即安抚职工，组织企业恢复正常生产经营。鉴于G公司提出某服饰公司作出赔偿的要求，审查起诉阶段，本着“回应诉求是基本，化解矛盾是根本”的目标，在“涉企案件办理组”多次与双方沟通，基本达成赔偿意向的基础上，为双方预约检察长接访，由检察长对公司双方代表进行接谈，深入释法说理，促成双方达成和解，朱某向G公司赔偿45万元损失，该案彻底息诉罢访。2022年5月24日，张店区检察院对该案依法作出不起诉决定，同时向市场监督管理部门提出检察意见，建议从宽处罚。同时，为进一步改善企业营商环境，张店区检察院控申部门采用“检察机关送法进企”、律检企三方“恳谈会”等方式，邀请某服饰公司负责人等企业家，就如何依法合规从事生产经营活动及企业关切的增值税发票、知识产权、合同纠纷等一系列法律问题释法说理，帮助企业厘清法律界限，提振企业发展信心。结合某服饰公司案件办案效果，张店区检察院向张店区委政法委建言献策，牵头制定《淄博市张店区政法机关关于优化营商环境十项举措》，凝聚政法机关服务保障企业健康发展合力。经跟踪回访反馈，某服饰公司目前已实现规范生产、合法经营，产品品质也进一步得到新老客户的认可，企业步入了加速成长的快车道，联合中标加拿大医院集团供货项目，并被央视“中国品牌故事”栏目推介。

该案例的典型意义：一是用好服务非公经济“绿色通道”，有效回应企业诉求。控申12309检察窗口是反映社情民意的“晴雨表”，建好用好服务非公经济“绿色通道”是控申部门主动融入大局、服务大局、保障大局的重要切入点和发力点。本案即是控申部门依托12309检察“绿色通道”，第一时间受理涉企案件、了解案情和诉求，第一时间与相关单位和部门沟通协调，准确界定案件性质，及时向信访群众反馈案件进展，让人民群众切实体会到检察机关服务非公经济发展的诚心和力度。

二是跨部门配合横向联动，实现1+1>2的融合效应。检察机关对内充分发挥控申部门端口靠前的优势，在第一关口注重收集关键信息，靠前一步核实企业涉案情况，做到“全院一盘棋”，协同落实“少捕慎诉慎押”政策，形成“全科医生问诊”“专科医生开方”的一体化办案格局。在部门联动的作用下，变更强制措施、解除冻结账户等一系列举措，多点着力服务保障非公企业发展，为涉案公司顺利赔偿谅解及后续经营奠定基础。

三是积极能动履职，持续做好涉案企业“后半篇文章”。在国际经济形势和国内外疫情的双重冲击下，检察机关义不容辞担起为企业纾难解困的社会责任。通过跟踪问效，针对非公企业生产经营遇到的问题，积极提供法律帮助，引导非公企业筑牢守法合规经营底线，并及时总结办理非公经济案件的成功经验，推动出台服务保障非公经济健康发展的制度机制，为优化法治化营商环境注入检察力量。

（二）某商贸公司申请撤案监督案

基本案情：2014年，尹某某、黄某某挂靠重庆某建设工程有限公司（以下简称“某建设公司”）承包施工安徽省合肥市某建材厂住宅项目。2015年1月18日，尹某某、黄某某以某建设公司名义与某商贸公司（以下简称“某商贸公司”）就某建材厂住宅项目签订《钢材购销合同》，某商贸公司向该项目供应钢材。在鋼材购销合同履行过程中，尹某某、黄某某于2015年2月16日和2015年3月31日向某商贸公司预付钢材款387万，但该款项中的337万元在某商贸公司收款后又被实际施工人尹某某、黄某某以项目部急需资金为名要求退回，用于上述工程项目资金周转使用。2019年初，某建设公司和某商贸公司在对账过程中就此发生争议，就该337万元是否作为已付钢材款发生争议。2019年1月18日，某建设公司向重庆市公安局两江新区分局（以下简称“两江分局”）报案，同年3月12日，两江分局以某建设公司被合同诈骗案刑事立案。某商贸公司于2019年4月起诉至合肥市某区法院，要求某建设公司支付货款本息1200余万元，合肥市某区法院以公安机关已对某建设公司被合同诈骗一案立案侦查为由，裁定驳回某商贸公司的起诉。

该案例的监督过程：1. 线索发现。某商贸公司反映其不服两江分局的立案决定，请求检察机关督促公安机关撤案。2021年5月31日，该案被交由重庆市渝北区人民检察院（以下简称渝北区院）办理。

2. 调查核实。渝北区院控告申诉检察部门受案后，经对原案事实、证据进行审查后，认为需要两江分局说明立案理由，同时，考虑到涉案企业为民营企业，处理结果可能关系到该企业的正常运转，跨部门组建控告申诉部门与刑检部门共同参与的办案小组，协同办理本案，做实做细立案监督与释法说理工作。为查清案件事实、厘清案件争议，包案领导与办案小组主动听取了某商贸公司的诉求和意见，依法调取、收集了涉案双方企业及涉案人员提供的挂靠合同、供货合同、转账记录等证据，通过询问企业相关人员，搜集经营状况资料，对涉案企业的规模、纳税情况、目前经营状况有了较为全面的了解。渝北区院依法查明：某商贸公司系成立于2014年的民营企业，注册资本1000万元，主要从事钢材、建材销售，销售额年均6000余万元；某商贸公司要求某建设公司支付所欠货款及利息的民事起诉被法院以公安机关已对某建设公司被合同诈骗一案立案侦查为由驳回后，某商贸公司经营困难；两江分局2019年3月12日立案后两年内未对犯罪嫌疑人采取任何强制措施，直至2021年4月才对相关犯罪嫌疑人进行了讯问；通过讯问同案人尹某某、黄某某、某商贸公司相关负责人，已查清337万元钢材款的性质、去向等相关事实，证实某商贸公司没有参与合同诈骗的犯罪事实。

3. 监督意见。渝北区院认为本案存在应当撤案而未撤案的情形，故于2021年6月7日向两江分局发出《要求说明立案理由通知书》，两江分局于6月11日回复立案理由：尹某某、黄某某向某建设公司虚报某商贸公司提供钢材的数量，骗取某建设公司337万元，二人从未向某建设公司说明该款项是钢材预付款，有非法占有的主观故意；某商贸公司明知没有供应价值337万元的钢材，却向某建设公司开具337万元的发票，发票并未注明系钢材预付款，而后又将收取的337万元出借给尹某某、黄某某，有共同诈骗的故意和行为。渝北区院经审查，认为公安机关立案理由不能成立：经查证，某商贸公司没有参与合同诈骗的犯罪事实；两江分局立案后两年内未对犯罪嫌疑人采取任何强制措施，也未能移送审查起诉或者依法作其他处理，符合《最高人民检察、公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第二十五条第一款第（二）项之规定，应当及时撤销案件。2021年7月28日，渝北区院向两江分局发出《通知撤销案件书》，通知其撤销某建设公司被合同诈骗案。

4. 监督结果。2021年7月29日，两江分局撤销案件。案件撤销后，渝北区院控告申诉检察部门和刑事检察部门对两家涉案企业开展释法说理工作，某商贸公司签署《息诉罢访承诺书》，打消了相对方某建设公司的疑虑。2021年9月1日，申诉单位某商贸公司向渝北区院发来感谢信，对该院依法纠正两江分局不当立案，助力民营企业复工复产的法律监督行为表示感谢。

该案例的典型意义：一是保持高度敏感性，加大涉非公经济控告申诉案件的监督力度，提升办案效率。渝北区院控告申诉检察部门收到交办案件线索后，在七个工作日内完成了线索审查、证据搜集、汇报请示等工作，经审查发现因该案长期久侦不结致使申诉单位无法进行正常的民事诉讼程序，严重影响其正常经营，存在“挂案”情形，需要公安机关说明立案理由，跨部门成立办案小组，经审查后通知公安机关撤销案件，帮助涉案企业从刑事诉讼中尽快脱离，为企业讨要欠款扫清障碍。

二是做实做细释法说理工作，促使涉案企业回归正常经营。控告申诉检察部门与刑事检察部门通力合作，先后多次与某商贸公司负责人面对面沟通，当面听取其申诉理由与申诉诉求，并尽力消除其对司法机关的不满，最终促使其签署了《息诉罢访承诺书》。此外，针对依法撤案后相对方企业存在的后顾之忧，检察机关主动开展释法说理工作，对其反映的该案其他同案人员涉嫌其他刑事犯罪的问题进行说明，依法告知有权向公安机关报案，并可依法向检察机关提出立案监督申请，打消了该公司的疑虑。

三是把握办案契机，建章立制促进涉非公经济控告申诉案件清理专项行动长效推进。该案办结后，渝北区院控告申诉检察部门充分发挥主观能动性，会同刑事检察部门多次讨论研究，构建了涉非公经济控告申诉案件快速办理机制，依法向控告申诉人提供包含线索收集、受理审查、移送办理、审查结案、结果答复在内的“一站式”便民服务，缩短办案期限，提升办案效率，有效解决涉案企业“投诉易、维权难”的现状，深入履行检察机关法律监督职责，切实为涉案企业办实事办真事，依法保障民营企业合法权益。

（三）某丝绸公司申请不立案监督案

基本案情：2021年7月28日，江苏省泰兴市某丝绸服饰有限公司（以下简称“某丝绸公司”）向泰兴市公安局报案称有七箱货物被盗，结合公司连年亏损的情况，认为系公司职工王某某长期与他人里应外合、蚕食公司财产。公安机关通过监控录像发现，犯罪嫌疑人王某某为公司负责生产的管理人员，遂以王某某涉嫌职务侵占罪而非盗窃罪进行初查，因王某某犯罪数额尚未达到构罪金额不予立案。某丝绸公司不服，向上级公安机关申请复核，公安机关再次复查后，维持原决定。该公司仍不服，向泰兴市人民检察院申請不立案监督。

该案例的监督过程：1. 线索发现。某丝绸公司不服公安机关不立案复查决定。向检察机关申请不立案监督。

2. 调查核实。检察机关受理后，由院领导包案办理。经过全面审查案卷材料，询问相关人员、走访涉案企业听取意见、与原案侦查人员沟通交流，初步查明：该企业依法合规意识缺乏、内部管理粗放，是导致案件发生的一大因素，也是企业走向亏损的重要原因。王某某系公司负责生产的管理人员，涉嫌职务侵占罪而非盗窃罪；公司对丢失的货物没有登记造册，货物型号及数量均不详，公安机关无法核算当时损失价值，若按照追回的货物进行市面估价亦达不到职务侵占罪的构罪金额。因此，公安机关不予立案的理由并无明显不当，检察机关对申诉单位的不立案监督申请不予支持。

3. 公开听证。为切实促进矛盾化解实质性化解，检察机关赴申诉企业所在乡镇进行公开听证。听证会上，检察官从犯罪嫌疑人身份性质、犯罪金额、动机行为以及事实争议焦点等方面，逐一进行证据展示和释法说理。听证人员在充分听取相关情况介绍后，轮流询问申诉单位和办案组、原案承办民警并发表了评议意见，建议申诉单位“亡羊补牢”及时堵塞管理漏洞，促进企业健康有序发展。申诉单位最终接受检察机关处理意见。

4. 合规指导。综合考虑企业发展前景、社会贡献及企业当前暴露出的经营管理机制疏漏，检察机关向企业发出《刑事风险提示函》及《企业刑事合规告知书》，积极与第三方组织、专业律师团队会商，合力从用人标准、生产制度、消防安全、财务审计等方面进行指导，提供全面的法律支持，督促企业健全内控机制和合规管理体系。申诉单位积极对照实施，主要负责人表示目前已扭亏为盈。

该案例的典型意义：检察机关持续落实最高检服务民营经济发展各项政策要求，充分发挥检察监督和服务职能，对民营企业实施平等保护；帮助企业查找经营风险和管理缺漏，联合第三方组织提出专业整改建议，使涉案企业“合规入心”“守法入脑”，促进企业提质增效，为民营企业营造良好营商环境保驾护航，传递“检察温度”。

（四）石某申请行政非诉执行监督案

基本案情：2018年起，上海市杨浦区成立复兴岛综合整治办公室对环境污染问题进行综合整治。申请人石某参股的某建材公司位于复兴岛内。区城市管理行政执法局（以下简称“区城管局”）经调查认定，该建材公司存在四项环境污染等违法情形，于2021年1月对该建材公司出具了四份《行政处罚决定书》，共罚款人民币8万元。某建材公司并未缴纳罚款。同年9月6日，该建材公司注销，石某在注销登记材料中承诺：公司债务清偿完毕，若有未了事宜，股东在法律规定的范围内继续承担责任。后经执法部门催告，石某仍未履行行政处罚决定内容。2022年1月，区城管局向法院申请强制执行，法院裁定准予执行。石某不服该行政执行裁定，向杨浦区人民检察院（以下简称“杨浦区院”）申请监督。

该案例的监督过程：1. 线索发现。2022年3月，杨浦区院12309检察服务中心收到石某监督申请的来信后，向石某补充了解行政处罚及法院裁定执行情况，指导其收集相关申请材料。石某提出：区城管局在2021年1月作出行政处罚决定时，其建材公司已经停业，事实上不可能造成环境污染，并且区城管局制发的四份行政处罚决定书适用同一法律条文，系对同一情况重复处罚，属执法不当；自己是多家民营企业的股东，承担着工资发放、企业运转等巨大压力，希望摆脱奔波维权的困境，专心经营企业。杨浦区院经审核认为符合受理条件，12309检察服务中心作出行政非诉执行申请案的受理决定后，将收集整理的申请材料移送本院行政检察部门，控申检察官将初步核实的石某现有企业面临的困境书面作了通报。

2. 调查核实。杨浦区院启动“涉非公经济绿色通道”，迅速调取原案执行卷和行政处罚卷，赴复兴岛实地调查核实该建材公司具体的营业、停业时间、当前堆积物的现状，并就原案卷材料中的《现场检查笔录》拍摄照片及《询问笔录》的记录内容进行比对核实。经查，该建材公司虽已停工，但直至区城管局作出行政处罚决定时，其四项污染行为仍然存在，区城管局认定的事实及四份处罚决定并无不当；区城管局制作的四份《行政处罚决定书》，因对《上海市扬尘污染防治管理办法》第十四条第一款的引用未能具体至一至四项的四种不同情形，导致申请人石某产生四份法律文书系对同一事项的重复处罚的误解，属于法律条文引用不当。

3. 化解争议。控申检察部门跨前一步，利用接听石某来电和行政检察官反馈的已得到印证的信息，做好受理、办案环节的释法说理工作，力求把纷争消弭在监督办案过程中。一是分管副检察长直接包案办理、在线答疑，了解申请人的诉求和困境，极大地缓解了其焦虑情绪，为争议化解打下良好的心理基础；二是实行行政检察部门和控申部门检察人员“双通道”联系，根据申请人的诉求和办案进程，随时电话和线上沟通，给予申请人有效回应和答复；三是结合疫情防控和办案需求，在征得申请人同意后，由包案检察长主持召开线上公开听证会，邀请人民监督员、法学专家、律师担任听证员。听证会上，双方各自阐明了自己的主张和依据，区城管局就其是否重复处罚作出了解释说明。针对申请人提出的监督理由，主持人远程展示检察机关调查核实到的证据材料，就监督查明的相关事实和法律依据进行阐述。听证会主持人、该院副检察长明确告知申请人不依法履行行政處罚义务可能产生的后果。三位听证员从专业角度作了评议，劝导申请人解开心结，尽快缴纳罚款，积极专注现有企业经营生产，避免经济损失持续扩大，申请人对此表示接受。

4. 监督结果。6月9日，杨浦区院对区城管局进行了案后回访，该局反馈已派工作人员到石某现经营的建材公司开展上门指导，有针对性地提出防疫、安全和环保方面的建议，助力企业疫情防控和复产复工“两不误”。6月10日，石某在检察官的见证下当场缴纳了全部罚款，并向杨浦区院递交撤回监督申请的材料，书面签署息诉罢访承诺书。杨浦区院向区城管局制发了检察建议，建议其加强文书起草、审核等环节的工作，确保准确、规范引用法律法规条文，提升行政执法效果，区城管局已及时回复。

该案例的典型意义：一是提高站位，助力引导非公经济健康发展。检察机关应当把服务“六稳”“六保”作为当前检察履职重要使命，为非公经济健康发展提供有力的司法保障。在该案中，杨浦区院并未简单就案办案，而是考虑到石某作为多家民营企业的股东，如不能专心投入生产经营可能会对其持股的多家企业造成消极影响，力求通过检察机关履行法律监督职能，有效梳理、化解行政执法活动中产生的争议，生动释法说理，促使股东息诉罢访，保障企业有序发展。

二是多措并举，及时有效化解信访矛盾。在上海疫情防控的严峻时期，检察机关一手抓疫情防控，一手抓检察业务，多措并举化解矛盾。一方面，克服不利条件，积极落实“应听证、尽听证”要求开展线上听证，引入社会第三方监督，邀请多种身份听证员，多角度向申请人释法说理，加强法治引导，提高申请人对行政处罚和检察机关决定的接受度；另一方面，根据案情要求，落实院领导包案办理，分管检察长依托远程视听等技术，接访并主持公开听证，以消弭对抗、促成共识为落脚点，实质性化解行政争议，达到申请人及时履行义务、撤回监督申请的良好效果。

三是能动履职，助力区域发展大局。通过案件办理和矛盾化解，检察机关将以法治方式助力区域经济发展和促进社会治理落到实处。一方面，结合政府对复兴岛环境问题综合整治这一背景，检察机关综合“法理情”向申请人释法说理、化解矛盾，促使后续的城管执法转为对非公企业环保指导，推动复兴岛地区的产业升级和环境优化，改善民生环境；另一方面，检察机关以案件办理为切入点，与区城管局就其行政执法过程中与行政相对人的沟通不足，以及法律文书制作的规范化程度不高给出意见建议，得到认可与回应，促进规范高效执法助推区域社会治理的效果效能提升。

（五）申请民事支持起诉小微企业和解案

基本案情：2020年1月至2020年9月，出租车司机相某等300余名消费者陆续在山东省淄博市某加气站（以下简称“加气站”）办理充值满一千赠一百的加气储值卡。后因该加气站停业，导致充值消费者无法继续使用储值卡内余额，大量消费者要求该加气站退费，双方协商未果产生纠纷。上述消费者多次向政府服务热线和市场监管部门投诉无果，向检察机关申请支持起诉，追偿损失。

该案例的监督过程：1. 线索发现。2021年5月，出租车司机相某等24名涉案消费者到淄博市临淄区人民检察院（以下简称“临淄区院”）信访，反映“加气站欺骗消费者，拒绝退卡退钱”，请求检察机关帮助民事支持起诉，挽回损失。经该院控申检察部门初步审查认为，一方面，该预付卡类案件具有群体性、频发性、交易小额性以及维权难度高的特点；另一方面，相对方属于非公经济企业，对纠纷的处理应当适度关注并积极引导。

2. 调查核实。由于被信访对象涉及非公经济，且集体访中部分来访群众称如果自己合法权益得不到维护，将继续上访。为防止信访案件上行，力争将矛盾化解在萌芽、解决在基层，临淄区院控申部门立即启动12309检察服务中心涉非公经济法律服务“绿色通道”。考虑到该案一方面涉及大量消费者，一方面涉及非公经济企业，应当格外审慎处理，临淄区院决定该案由检察长包案办理，并由控告申诉检察部门与民事检察部门组成联合办案组，负责联系涉案非公企业、消费者代表并全程参与答复工作。经现场接访、查验来访群众购买加气储值卡付款记录、调取来访群众与加气站负责人的聊天记录，初步确认该案确系预付消费合同纠纷案件。后临淄区院通过区市场监督管理局的信息共享平台进一步了解到，除相某等24人以外，还有111名消费者也苦于同样原因无法退还储值卡内余额，涉及金额共计5万余元。同时，办案组经实地走访该加气站了解到，该企业系当地天然气运营公司中经营时间最早、产品质量最好且信誉最好的民营企业之一，作为小微非公企业，受疫情冲击业务量锐减，资金周转困难，不得不暂时停业，且已有筹措重新开业的计划，并承诺之前办理的储值卡可以等后续开业后继续使用；但消费者担心承诺无法兑现坚决要求退款，双方一直在僵持中。

3. 监督意见。临淄区院经审查认为，加气站系客观原因导致停业，并非恶意欺诈，如果简单支持消费者起诉，经过起诉、审判、执行的诉讼程序，耗时长久，且只会使举步维艰的小微企业雪上加霜，偿还能力更加无法得到保障，也无法实质性解决消费者诉求，但因该案涉及人数众多，社会影响面广，上访隐患大，经办案组检察官与双方反复沟通，双方对退还预付卡充值余额事实无异议，但就“退款金额作为损失赔偿额应当包含赠款部分”存在异议，消费者继续要求支持起诉。为强化沟通、避免诉累，经检察长决定，该院决定组织公开听证，邀请听证员、司法所调解员参与听证。听证会上，办案检察官从民法典、消费者权益保护法等方面，法理、情理双管齐下释法说理，加气站负责人当即承诺会按照法律规定如数退还预付卡金额，消费者代表也表示愿意通过和解的方式解决纠纷。

4. 监督结果。公开听证后，双方签订了调解协议。2021年6月底退款当日，办案组检察官现场跟进监督退款过程，指导加气站工作人员做好退款记录，避免引发新的矛盾纠纷。仅用一天，135名消费者的预付卡款项全部退还到位。后办案组检察官继续跟进，截至2022年1月，帮助加气站陆续为最后一批消费者办理了退款手续。案件办理后，临淄区院控申检察部门持续为该加气站复工复产提供支持，同时为强化加气站安全防范、抵御风险、化解隐患能力，积极进行释法说理，围绕维护消费者权益、诚信合法经营等相关问题进行有针对性的答疑解惑。在案件回访过程中，經加气站负责人反馈，该站纾忧解困后，多名虽已退款但在加气站固定消费多年的消费者，又基于对企业诚信和产品质量的认可，继续在加油站购卡消费，逐步进入良性循环。

该案例的典型意义：一是在“重要窗口”中秉持能动司法理念，发挥检察一体化优势，实现办案效果最大化。认真贯彻“在办案中监督，在监督中办案”的理念，对接收的涉非公经济控告申诉线索，强化横向沟通、规范内部流转规则，根据诉求性质，迅速导入法定办案程序，全方位保护非公企业合法权益，促进了控申部门与其他业务部门的相互支持配合，确保了办案质效。

二是诉源治理中展现检察担当，多措并举消弭对抗，真正实现案结事了人和。高度重视初信初访，防止小事拖大，大事拖难，在办案中打破传统监督框架，在常规诉讼程序与诉前息诉中选择“最优解”，通过领导包案、联合办案、引入第三方力量进行公开听证的方式促成双方和解，从源头上解决群众诉求的基础上，帮助非公企业 “轻装上阵”，节约了诉讼成本，节省了司法资源。

三是秉持“有解思维”，助力复工复产，促进非公企业合法合规经营。优先考虑疫情形势下危困非公企业的生存发展，全力帮助企业恢复正常经营秩序，同时与危困非公企业建立常态化联系，对企业后续合法合规经营进行了法律引导，为非公企业生存发展提供了法治保障，确保了受疫情影响举步维艰的非公企业可以“活下来”“办下去”“发展好”。

*最高人民检察院第十检察厅厅长，一级高级检察官［100726］

**最高人民检察院第十检察厅副厅长，二级高级检察官［100726］

***最高人民检察院第十检察厅主办检察官，三级高级检察官［100726］

****最高人民检察院第十检察厅二级高级检察官助理［100726］