劳动争议民事诉讼中公民代理制度的完善

叶锐　钟锐　匡牧霞

摘 要：因公民代理法律规定过于笼统、职能部门劳动服务保障滞后、公民代理行政监管缺失、法院审查标准不统一等，在劳动争议民事诉讼中存在相关人员长期大量违规从事公民代理活动的情况，不仅损害劳动者合法权益，还扰乱了法律服务市场和司法活动秩序。实践中，检察机关应充分履行民事检察监督职能，推动完善相关配套法律规范、建立健全公民代理行政监管制度，协同职能部门强化公民代理规范化管理，维护劳动者合法权益，实现民事诉讼中违规公民代理问题溯源治理，维护司法权威和社会和谐稳定。

關键词：劳动争议 公民代理 民事检察 类案监督

公民代理是指非法律职业的普通公民担任诉讼当事人的代理人，按照法律规定的程序和权利、义务参与诉讼的一种活动。公民代理制度是我国诉讼代理制度的重要组成部分，作为律师代理制度的补充，弥补了律师代理资源配给的不足，保障了当事人诉讼权利的实现，在促进矛盾化解和保障诉讼程序的顺利开展等方面起到了积极作用。随着经济社会的快速发展，以牟利为目的的违规公民代理人大量出现在民事诉讼活动，尤其是劳资纠纷中，给我国民事诉讼公民代理制度司法实践带来严峻挑战。本文拟结合一起违规公民代理民事检察监督案，就检察机关如何推动完善公民代理制度提出相关思考，以供借鉴。

一、基本案情

2015年6月4月，曾某某注册成立成都市某公司，经营范围包括预包装食品、按摩、保健服务，曾某某为法定代表人。从2015年12月起，曾某某主动联系劳动者，利用该公司与劳动者签订兼职劳动协议，再以劳动者所在单位推荐公民的形式作为诉讼代理人从事公民代理活动，代理民事案件共计45件。部分案件中，曾某某仅提供授权委托书、公司推荐函、营业执照、员工证明，未提供劳动关系证明材料；其他案件中，曾某某提供某公司作为甲方与乙方当事人签订的兼职劳动协议，经调查，该协议系双方为完成诉讼活动而签订，不存在真实劳动关系。此外，上述案件中有24件为同一审判员审理，部分案件中对方诉讼代理人对曾某某的代理人资格提出异议，但法院未作出处理意见。在代理的案件和解或者判决后，曾某某按当事人获取劳动赔偿金额的30%—40%不等收取代理费。案涉公司、曾某某与45件案件中的当事人均无劳动关系。

四川省成都市龙泉驿区人民检察院（以下简称“龙泉驿区检察院”）经过调查核实查明，曾某某为达到多次诉讼获取非法高额利益的目的，将同一劳动争议拆分起诉，利用《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）对善意劳动者弱势一方的保护，恶意挑起劳资纠纷，利用企业劳动管理制度漏洞，虚构劳动关系，多次从事违规公民代理，在全省三级法院以诉讼代理人身份参与案件上百件。龙泉驿区检察院发现，法院在民事审判活动中存在对曾某某作为公民代理人提交资料的形式审查不完备、未对当事人与推荐单位之间的劳动关系进行实质审查等问题，于2022年7月向法院制发检察建议，建议法院对上述45件案件进行纠正和查处。针对案件办理反映的公民代理职业化、有偿化以及恶意拆分案件等共性问题，向区司法局发出社会治理检察建议，建议其推进公民代理规范化制度建设，健全以群众需求为导向的法律援助体系。同时，向区人社局发出社会治理检察建议，建议其加大对企业劳动合同实施的执法监察力度，构建跨部门协调联动工作机制。

2022年7月，区法院函复检察机关：充分采纳检察建议，对违规公民代理案件启动全面纠正工作，在立案审查阶段不准许曾某某代理案件20余件，并就公民代理实质审查问题进行专题研究并完善制度建设。2022年8月，龙泉驿区检察院会同区法院、区人社局、区总工会、区工商联制定《构建劳动争议全链条溯源治理协作机制的实施意见》，从发挥基层工会作用、健全企业劳动管理、推动公民代理审查制度规范化建设等方面加强部门联动、统筹协调，共同为劳动者提供多途径、多层次纠纷解决渠道，推进劳动争议案件一揽子调处和全链条解决。

二、民事诉讼中公民代理制度运行存在的问题

检察机关以此案为切入点，系统梳理龙泉驿区公民代理民事诉讼案件100余件，发现民事诉讼中公民代理制度运行存在以下问题：

（一）劳动争议领域违规公民代理案件高发

近年来，劳动者的维权意识在逐步增强，劳动纠纷案件数量呈上升趋势，劳资矛盾日益突出。劳动法律体系及法律关系相对来说较为简单，有部分劳动者在自己经历过劳动纠纷诉讼后，对劳动纠纷相关法律规定相对熟悉，逐渐开始进行公民代理，但由于其并不满足法律规定的公民代理的条件，遂通过伪造相关证明材料等方式进行公民代理。龙泉驿区检察院通过开展民事审判活动监督，系统梳理全区公民代理民事诉讼案件，发现在100余件违规公民代理案件中，有90%的案件为劳动争议案件。

（二）虚构身份关系进行公民代理

民事诉讼法规定，只有当事人的近亲属或工作人员，当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民才可以被委托为公民代理人。在实践中，存在公民代理人与当事人相互串通，通过虚构劳动关系、出具虚假推荐材料进行公民代理的情况。在上述案例中，曾某某为方便进行公民代理而注册成立公司，该公司并无实际经营业务。曾某某与当事人相互串通，以该公司名义出具虚假的劳动关系证明材料，虚构劳动关系，冒充与当事人同单位的工作人员进行公民代理。

（三）公民代理收取代理费随意，职业化倾向明显

在司法实践中，存在着大量通过公民代理获取高额报酬的情形，公民代理职业化趋势凸显。在案例中，曾某某在代理的案件和解或者判决后，按当事人获取劳动赔偿金额的30%—40%不等收取代理费，获取报酬远高于法律服务市场价格，其还以此方式长期牟利。

（四）公民代理人挑唆当事人滥用诉权，影响社会和谐稳定

公民代理人通常具备一些基础的法律知识，为通过公民代理牟利，在案件当事人本无诉讼之意时，挑唆当事人起诉或上诉，甚至在明知当事人的诉请缺乏依据的情况下，仍积极鼓动当事人诉讼，不仅给当事人带来诉累和经济损失，增加法院的司法成本，还影响社会和谐稳定。在案例中，曾某某通过各种途径主动联系劳动者，自称是具有诉讼经验、熟悉法院业务的代理人，尤其擅长代理劳动纠纷案件，骗取当事人信任后进行代理活动。

三、违规公民代理频发的原因分析

（一）公民代理法律规定过于笼统

最高法《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法司法解释》）对公民代理的程序和条件予以规范，明确了公民代理人出庭必备手续、社会团体推荐的公民代理人具备条件等内容，与民事诉讼法共同规范了我国公民代理制度的实施。以职业法律人为主、特定身份公民为辅的代理体系得到确立。［1］但是《民诉法司法解释》只对当事人近亲属、工作人员及社会团体推荐公民作出了细化规范，对当事人所在社区、单位推荐的公民应当具备何种条件并未进行详细规定。

（二）职能部门劳动服务保障滞后

根据《劳动合同法》《中华人民共和国工会法》等相关法律规定，人社部门依法对劳动合同制度的实施进行监督管理，工会依法维护劳动者的合法权益，对劳动者权益受损等情况，有权要求有关部门依法处理，可以要求用人单位对履行劳动合同不规范的情况进行纠正，并支持和帮助劳动者申请仲裁、提起诉讼。龙泉驿区检察院在办案中发现，一是小微企业劳动合同不规范情况较为突出，职能部门对企业劳动合同履行情况缺乏有效监管。二是职能部门劳动服务保障功能宣传不到位，劳动者寻求职能部门帮助意识不足。三是工会提供法律援助条件有严格的限制。目前职工向工会法律援助机构申请委托代理法律援助，需要符合经济有关的困难标准，或虽未达到经济困难标准，但有证据证明本人权益被严重侵害，条件严格，实践中存在适用困难。

（三）公民代理行政监管缺失

对律师与法律工作者的职业准入与执业活动的监督管理由司法行政部门负责，而对于公民代理进行行政监管的部门则尚不明确。司法部、原国家工商行政管理局联合下发的《关于进一步加强法律服务管理有关问题的通知》（已失效），明确了司法行政机关是法律服务业的主管部门，行使统一的管理权和监督权，但该文件2004年已被废止。龙泉驛区检察院在办案中发现，相关人员表面为公民代理，实则系以营利为目的长期从事隐蔽的有偿法律服务活动，干扰律师业务的正常开展和人民法院审判活动的顺利进行，影响法律服务的正常秩序。更有甚者为了规避监管和审查，不直接办理授权委托手续，不出席参加庭审，转而通过代为制作法律文书、旁听庭审、出谋划策等方式，间接进行代理活动并收取高额费用，给行政监管带来新的挑战。

（四）法院对公民代理的审查标准不统一

根据《民诉法司法解释》第88条，当事人所在单位推荐的公民进行公民代理应当提交身份证件、推荐材料和当事人属于该单位的证明材料。即以“当事人所在单位推荐的人”作为诉讼代理人的前提条件是当事人与单位存在合法、真实、持续的劳动人事关系。龙泉驿区检察院在办案中发现，相关人员专门成立公司用于公民代理，通过公司出具虚假劳动协议、员工证明，在授权委托书中注明当事人系公司员工，得以进行公民代理。法院作为审查主体在立案审查和庭审前核对诉讼代理人身份时，对公民代理人的资格审查标准并不统一。案例中，曾某某从事违规公民代理45件案件，在部分案件中提交了单位出具的证明、推荐函、劳动协议，部分案件中只提供了单位出具的证明、推荐函，所有案件均未提交工资发放、社会保险缴纳等能证实当事人与推荐单位之间关系的证明材料，法院在审查代理资格时缺乏统一的审查标准。

四、检察机关推动完善公民代理制度的举措

（一）推动完善相关配套法律规范

截至2022年9月，上海、浙江、重庆等地高院、司法厅已发布规范性法律文件，对公民代理具体规范进行细化，要求法院在审理案件中设立公民代理诉讼告知制度，当事人所在单位推荐的人进行公民代理，应提交合法劳动关系证明材料，并且明确规定不允许以谋取经济利益为目的、变相收受委托人服务费用的公民代理及其法律责任，这些文件对法律层面的不足进行了细化补充，在规范公民代理制度运行、净化法律服务市场方面取得了较好的效果。因此，检察机关可以通过开展公民代理民事类案检察监督，梳理出当前公民代理制度在运行中存在的问题，为法律规定的完善提供实践样本，推动出台司法解释对公民代理民事诉讼活动进行规制，明确公民代理不得收取劳动报酬、对“单位推荐的人”担任诉讼代理人时证明合法劳动关系的必备材料、公民代理人登记备案程序、法院审查标准等内容，使公民代理制度运行有法可依，实现制度良性运转。

（二）联合职能部门共同维护劳动者合法权益

检察机关应强化与人社、工会、司法行政等部门的协同配合，通过采取座谈、实地调研和走访等方式共同维护劳动者合法权益。一是推动人社部门强化对劳动合同制度实施情况的监督管理，全面掌握用人单位履行劳动合同制度情况，尤其是督促小微企业完善劳动合同制度，保障劳动者合法权益。对损害劳动者合法权益的要及时依法处理，并支持和帮助劳动者依法维权。二是联合人社、工会、司法行政等部门共同开展法治宣传教育工作，并充分利用线上、线下等形式畅通劳动者的诉求反映渠道，搭建与劳动者沟通的桥梁。三是推动职能部门强化公共法律援助供给，提升法律援助水平。推动建立工会职工法律援助中心与政府法律援助中心援助线索、案件的流转机制，明确规定对不符合政府法律援助条件但职工权益确实受到侵害的案件，以及涉及困难职工、农民工群体的案件，由工会托底提供援助服务。

（三）推动建立健全公民代理行政监管制度

检察机关应强化与司法行政部门的沟通联系，一是建议司法行政部门将公民代理不得牟利纳入监管范围。2010年9月16日最高法民一庭对重庆市高级人民法院《关于公民代理合同中给付报酬约定的效力问题的请示》答复明确：“未经司法行政机关批准的公民个人与他人签订的有偿法律服务合同，人民法院不予保护；但对于受托人为提供法务实际发生的差旅等合法费用，人民法院可以根据当事人的请求给予支持。”实践中，宜按答复意见将公民代理不得牟利纳入监管范围。二是运用大数据技术，构建法、检、司三家互联的案件信息平台，实现公民代理信息互通互享，及时掌握有不良记录的公民代理人员信息，由司法行政部门建立“黑名单制度”，不允许其进行公民代理活动，并定期向社会公布。三是建立违规公民代理配套处罚机制，对违规公民代理人扰乱诉讼秩序、恶意挑起诉讼、损害当事人合法权益等行为予以行政处罚，切实保障法律服务有序开展。

（四）助推法院强化对公民代理的规范化管理和实质审查

一方面，深化法检协作加强对公民代理的规范化管理。一是协同法院落实公民代理人备案制度和告知制度。对公民代理人实行“一案一备案”，对代理人的信息、代理类型、证明材料等逐一登记，确保代理信息可备查。在立案登记时向当事人及代理人送达《公民代理诉讼告知书》，载明公民代理人应具备的条件、风险提示、委托程序、公民代理不能获利以及违规公民代理的法律后果。另一方面，法检双方通过建立工作机制统一审查标准，将公民代理实质审查的理念落实到具体案件中。尤其是对于单位推荐的公民代理人，证明当事人与单位具有合法劳动人事关系的证明材料，不仅包括上岗证或工作证、介绍信、推荐函等形式证明材料，还应包括劳动合同、工资流水、社会保险资料等实质证明材料。对证明材料不全，可能涉嫌违规从事公民代理业务的，应当通知当事人更换符合条件的代理人。

*四川省成都市龙泉驿区人民检察院党组书记、检察长、三级高级检察官［610100］

**四川省成都市龙泉驿区人民检察院第二检察部主任、一级检察官［610100］

***四川省成都市龙泉驿区人民检察院第二检察部副主任、一级检察官［610100］

［1］ 参见许尚豪：《公民代理民事诉讼的法理反思及制度完善》，《法学论坛》2017年第4期。