小额终结本次执行程序案件的检察监督路径及重点

陈飞

摘 要：执行标的额较小的行政非诉案件以终结本次执行程序的方式结案，往往不利于保障人民群众切身利益且容易引发执行信任危机。检察机关通过当事人申请、专项行动、信息共享、类案监督等方式深入挖掘线索，着重对小额终结本次执行程序案件中人民法院违法适用终结本次执行程序、违规不恢复执行及怠于采取财产查询、信用惩戒、限制消费措施等违法活动予以监督，并“穿透式”监督行政机关的行政行为，有助于规范人民法院执行行为，维护行政执法权威。

关键词：行政非诉 终结本次执行 检察监督 小额执行标的

[基本案情]2015年4月，A区市场监督管理局联合公安部门开展打击传销专项行动，张某华、宋某成等18人因参加“天津天狮”虚拟经济团体从事传销活动被依法查处。同年5月21日，该局依法对该18人分别处以500元至2000元不等的罚款。因当事人未履行罚款义务，又未申请复议或提起诉讼，2016年2月18日该局依法向A区人民法院申请强制执行。A区人民法院于2月23日裁定准予强制执行，并于4月12日立案执行。执行期间，A区人民法院对案涉18名被执行人决定纳入失信人员名单、发出限制消费令，并通过网络执行查控系统对被执行人财产进行调查。同年4月至2017年5月期间，A区人民法院先后以未发现被执行人有可供执行的财产为由对上述案件裁定终结本次执行程序（以下简称“终本”）。2018年6月，A区人民法院再次通过网络执行查控系统查询上述被执行人财产一次。经检察机关发出检察建议，该18起案件恢复执行后已全部执行到位。

一、开展小额[1]终本案件检察监督的必要性

行政非诉执行是我国执行制度的重要组成部分，既涉及法院的司法行为，又涉及行政机关的行政行为。依法有效开展行政非诉执行监督是做实行政检察工作的重要举措之一，是发挥行政检察“一手托两家”功能作用的客观需要。而在众多终本案件中，选择就执行标的额较小的案件进行专项检察监督，具有其现实必要性和实践意义。

（一）小额标的执行案件更多涉及民生领域

实践中，行政非诉执行中的小额标的案件多发生在非法传销、食品摊贩经营、市容环境、交通安全、盗伐滥伐林木等领域[2]，与人民群众日常生活息息相关。虽然这些小额标的执行案件中行政相对人的违法行为性质相对较轻，处罚金额不多，但如果仅仅是作出了行政处罚决定，却未执行到位，长此以往容易产生“破窗效应”，人民群众的切身利益得不到有效保障。通过检察监督，督促行政行为得到有效执行，有助于形成良好社会风气，促使相关市场主体及行为人遵纪守法，从而有效保障人民群众权益。

（二）小额终本案件处理不善会有损执法司法权威

行政机关作出具体行政行为后，行政相对人既不履行确定的义务，又不提起复议或者诉讼，没有强制执行权的行政机关向人民法院申请强制执行，这是我国《行政强制法》确立的一项重要强制执行制度。随着全面建成小康社会奋斗目标如期实现，人民群众经济条件显著改善，2000元以下的小额罚款无法执行到位并以未发现被执行人有可供执行的财产为由终结本次执行，明显不符合社会公众的一般价值判断。如果出现较多不应终本却终本的情形，人民群众会对政府公信力产生质疑，最终有损执法司法的权威性。检察机关通过调查核实，查明被执行人财产情况，一方面有助于打击拒不执行判决、裁定违法犯罪行为，引导全社会树立诚信意识;另一方面有助于促进行政机关依法行政，规范人民法院执行行为，维护执法司法权威。

二、小额终本案件检察监督线索来源

我国关于行政非诉的法律规定相对原则，法院行政非诉执行活动相对封闭，一直以来，监督线索少、案源渠道窄是制约行政非诉检察监督工作发展的普遍问题。对小额终本案件开展监督，需要充分挖掘相关案件线索。

（一）依申請开展监督

根据相关规定，当事人认为人民法院在非诉执行过程中存在问题，可以向人民检察院申请监督。在小额终本案件中，往往是行政机关认为人民法院存在未在法定期限内开展执行、未采取适当执行措施甚至不采取任何措施、未全面足额执行、违规裁定终结执行程序等不当行为，向人民检察院提出监督申请。同时，案外的公民、法人和其他组织认为人民法院在执行过程中存在上述问题，损害了国家利益和社会公共利益，也可以向人民检察院反映情况或者举报、控告。因此，检察机关要充分运用检察开放日等进行宣传，提高社会认知度，鼓励行政机关、案外人向检察机关提供监督线索。

（二）依职权开展监督

依职权监督是指检察机关不经当事人申请，以自行发现的线索为案件来源，从而对法院非诉执行活动开展法律监督， 是行政检察监督启动的重要方式之一。实践中，较为有效的方式主要有以下几种：

1.开展专项监督活动。围绕小额终本案件易发的领域和案件类型确定监督方向，联合政法委执法监督、司法局行政执法检查等，以抽查、联合检查、专项评查等形式，就行政非诉案件从行政机关申请到人民法院执行全过程进行监督。如前述案件线索即系A区人民检察院与司法局联合开展行政罚款执行情况专项执法评议中发现。

2.建立信息共享机制。一方面畅通刑事检察、民事检察、公益诉讼检察等部门与行政检察部门的线索移送机制，发现非诉执行监督线索，及时移送;另一方面要积极推进执法司法信息共享平台建设，尤其是加强与综合执法、市场监管、交通执法、文化旅游、林业等经常作出小额行政处罚的行政执法部门的数据共享，实现监督信息互联互通。尚不具备条件的，可以通过线下定期信息交换方式，实现监督线索的积累。

3.其他形式。如，借助中国裁判文书网、执行信息公开网等公开资源，主动发掘监督线索。根据新闻报道或者网络舆情，对社会关注度高、人民群众反映强烈的热点、难点问题，开展调查核实，符合监督条件的依法进行检察监督。

三、小额终本案件的检察监督重点

检察机关对小额终本案件开展监督，其内容主要包括对人民法院在非诉案件中受理、审查、裁决和实施行为的监督，以及对行政机关行政非诉执行申请和实施的监督。针对案件中暴露出的人民法院、行政机关的工作违法问题，应当发出纠正违法类检察建议;对于工作不规范问题，可以制发改进工作类检察建议;对于同类案件中普遍存在的问题，可以制发类案检察建议。从办案实践看，小额终本案件具有执行标的小、易恢复执行，及当事人等不重视、易引发执行信任危机等特点，故检察监督的重点主要是：

（一）人民法院对不符合条件的案件违法适用终本

《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（以下简称《终本规定》）第1条对适用终本的条件作出明确规定。检察监督中要着重对是否发出执行通知、责令被执行人报告财产，是否向被执行人发出限制消费令并将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单，是否穷尽财产调查措施仍未发现有可供执行的财产或者发现的财产不能处置等予以审查并进行调查核实。现实中，被执行人拒绝报告财产的情况普遍存在，此类情形应当纳入失信被执行人名单，并限制其高消费。因此，在小额终本案卷材料中，应当有报告财产令、限制消费令等材料，被执行人违反财产报告制度的，还应有纳入失信被执行人名单执行决定书。此外，对确无能力缴纳2000元以下罚款的小额终本案件，要对财产查询反馈情况进行详细审查。被执行人财产足以履行的应该予以及时查封、扣押、冻结，一般不适用终本程序。在前案中，A区人民检察院发现张某华执行案中执行标的仅为500元却以终本结案，经进一步审查发现，2016年4月20日，A区人民法院通过网络执行查控系统查询其银行账户内有余额2.6万余元，显然不符合适用终本条件。此外另有两起执行案件中存在同样的违法情形。A区人民检察院依法向A区人民法院发出检察建议，法院及时对上述案件恢复执行，并执行到位。

（二）人民法院对小额案件终本的未采取规定的执行查询措施，符合恢复执行条件的未恢复执行

终本是程序性终结，暂时性终结，而非实体上的彻底终结，一旦发现被执行人有可供执行财产的，应当及时恢复，因此《终本规定》对终本案件的恢复机制从申请执行人、人民法院两个方面作出了相关规定。因为小额终本案件执行标的小，被执行人随时可能具备恢复执行的能力且恢复概率较大，鉴于现实中申请执行人在获取被执行人财产线索上处于劣势，从保障行政决定执行到位、维护国家利益和社会公共利益的角度出发，检察监督更应着重对人民法院终本后5年内，是否每6个月通过网络执行查控系统查询一次被执行人的财产、是否将查询结果告知申请执行人、是否对符合条件的案件依职权恢复执行等进行监督。前案中检察机关发现，18起案件终本后，有6起案件A区人民法院再未查询被执行人财产，其余12起案件仅于2018年6月通过网络执行查控系统查询过一次，查询结果未告知申请执行人。且该次查询结果显示，其中6名被执行人银行账户中具有足额财产可供执行，符合恢复执行的条件，但A区人民法院未依职权恢复执行。检察机关发出检察建议后，人民法院及时完善制度机制，组建终本管理组，实行终本案件专人审核、专人草拟裁定、专人管理、专人定期对5年内终本案件通过网络执行查控系统查询被执行人财产，确保终本案件穷尽所有强制执行措施和入库管理规范。

（三）人民法院违规不采取信用惩戒、限制消费等执行措施

依法将失信被执行人纳入失信被执行人名单进行信用惩戒，限制其高消费，并通过建立终本案件信息库、失信被执行人信息库、限制消费人员信息库予以信息公开，有利于促进被执行人自觉履行生效法律文书确定的义务，切实解决执行难问题。检察机关在监督中应当着重对是否存在应当纳入失信被执行人名单未纳入、应当限制高消费未限制、不应纳入失信被执行人名单而纳入、不应限制高消费而限制等违法情形，以及相关法律文书作出后是否及时將案件信息录入对应的信息库，实现与铁路、民航等单位的互联共享等予以审查。同时，检察机关还应充分运用调查核实权，对纳入失信被执行人名单、限制高消费名单的被执行人是否存在违反规定进行消费的行为予以调查，一经发现，应当建议人民法院依照民事诉讼法第114条之规定予以拘留、罚款;情节严重构成犯罪的，移送公安机关追究其刑事责任。前案中A区人民检察院审查发现，法院向18名被执行人制作并送达了限制消费令、纳入失信被执行人名单执行决定书，但上述文书内容及信息均未录入相应的信息库，案件终本后亦未录入终本案件信息库，进而导致相关信息未实现与铁路、民航等部门的共享。经查实，被执行人宋某成曾多次乘坐G字头动车组列车，违反限制消费规定。A区人民检察院依法向A区人民法院发出检察建议，法院依法对宋某成违反限制消费令乘坐高铁的行为作出罚款1000元的决定，并对承办案件干警予以提醒谈话。

（四）行政机关怠于履职情形

终本意味着法院的执行职责告一段落，发现财产的责任转由申请执行人自行承担。[3]受限于现阶段申请执行人的举证能力及财产查找能力，《终本规定》采取折中方式，建立双轨制恢复执行机制。[4]但不可否认的是，在行政非诉案件中，行政机关作为申请执行人，有义务积极查找被执行人财产，以实现其行政决定的内容，维护行政执法权威。检察监督中要着重对行政机关是否尽到审慎义务进行审查，如人民法院提供的案件执行情况、采取的财产调查措施、被执行人的财产情况明显不符合终本条件的，行政机关应当及时提出意见。前案中，张某华等3名被执行人有足额财产可供执行，行政机关却未对人民法院违法适用终本提出异议;案件终本后，人民法院未定期查询财产情况并予以反馈，行政机关亦未提出意见。对此，A区人民检察院就相关问题向A区市场监督管理局提出口头建议，得到其认同并表示积极改进，以更好实现行政处罚目的，维护行政执法权威。

（五）有关规定的前后变化

在小额终本案件检察监督过程中，要关注相关规定的变化，及时调整监督的重点。一是在执行案件立案后多长时间可以适用终本的问题上，2016年12月1日之前并无明确规定;2016年12月1日至2018年5月27日期间，要求自执行案件立案之日起3个月后方能终本;2018年5月28日及之后，不再受3个月期限的限制。[5]二是在是否需要听取申请执行人的意见的问题上，2016年12月1日之前并无明确规定;2016年12月1日至2018年5月27日期间，要求在终本前，人民法院要听取申请执行人对终本的意见，并将意见记录入卷;2018年5月28日及之后，对于行政非诉执行案件，人民法院可以不再听取申请执行人的意见。[6]需要注意的是，尽管人民法院可以不再听取行政机关对终本的意见，但人民法院应将案件执行情况、采取的财产调查措施、被执行人的财产情况等信息主动告知行政机关的义务并没有改变，行政机关对终本存在不同意见提出异议的权利并未丧失。前案中，尽管有部分案件立案后3个月内即终本，且案卷中无行政机关的意见，但系发生在2016年12月1日之前，A区人民检察院认为监督依据不足，遂不予提出监督意见。

*浙江省衢州市人民检察院第五检察部副主任、一级检察官[324000]

[1] 根据办案人当地最低工资标准及司法实践情况，本文中所称小额终本案件为执行标的额在2000元以下的终结本次执行程序案件。

[2] 从办案人所在地近两年监督的小额终本案件情况分析，93%的案件发生于上述领域，其主要原因一是法律规定的处罚标准较轻，二是该领域的违法行为人流动性较大。

[3] 参见张美欣：《终结本次执行程序案件的彻底终结制度研究》，《法律适用》2016年第4期。

[4] 参见刘贵祥、孟祥、朱燕：《〈关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）〉的理解与适用》，《人民司法（应用）》2017年16期。

[5] 参见《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（法〔2016〕373号）第1条，《最高人民法院关于进一步规范近期执行工作相关问题的通知》（法〔2018〕141号）第2条第2项。

[6] 参见《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（法〔2016〕373号）第5条，《最高人民法院关于进一步规范近期执行工作相关问题的通知》（法〔2018〕141号）第2条第4项。