中美战略博弈背景下美国对华科技竞争战略解析

时间：2024-05-05

黄钊龙，韩召颖

中美关系在历经“战略协调”“非敌非友”与“利益攸关方”三个阶段后，以2017年底特朗普政府《美国国家安全战略报告》发布和2018 年3 月美国对华贸易战开启为标志，普遍被认为迈入了“战略博弈”的新时期。在战略博弈的背景下，中美在经济、政治、外交、意识形态、科技等诸多领域的竞争关系迅速显现，学界近年来围绕相关议题进行了卓有成效的研究。

以既有研究为基础并立足第四次科技革命与国际体系百年未有之大变局的国际环境，本文力图论证和回答以下问题：科技竞争是否以及为何会成为美国对华开展战略博弈最前沿、最核心的领域？美国对华科技竞争战略的基本逻辑与内涵是什么？美国对华科技竞争战略对中美两国和世界政治经济格局将产生哪些影响，其自身又存在哪些局限？

一、中美战略博弈的核心与前沿：科技竞争

特朗普在任四年，针对中国的科技进步曾推出了一连串的应对策略，拜登上台后虽对特朗普的诸多内政外交政策进行了“革新”，但在对华科技竞争问题上却基本延续了特朗普政府的基调。有学者对2017年1月特朗普上任至2021年5月拜登在任期间，美国政府、国会和重要智库发布的450份对华政策文件和报告进行了分析，发现以中国科技发展与中美科技竞争为主题的文件和报告多达209 份，远高于综合性政策和其他主题的数量。此外，他们还发现，聚焦中国科技发展与中美科技竞争主题的文件与报告占美国对华政策文件与报告总数的比例已经从2017年的45%持续增长到了2021年（截至5月）的75%。

拜登上任伊始，白宫发言人普萨基就直接宣称，拜登政府认为美中之间正在进行战略竞争，而科技正是其中的核心竞争领域。2021 年3 月初美国政府发布的《临时国家安全战略指导方针》（以下简称《指导方针》）对科技在当今国际关系、大国战略竞争中的重要性做了进一步强调。《指导方针》指出，“世界正在经历一场技术革命，它同时孕育着挑战和机遇。人工智能和量子计算等新兴技术不仅将影响国家之间的经济和军事平衡，……还将影响我们生活和国家利益的方方面面”。《指导方针》强调，面对竞争，美国必须保持既有的科学技术优势，并再次发挥领导作用。除白宫直接的政策宣示，从2021 年1月20日拜登任期开始，美国国会在短时间内还通过了一系列法案来“夯实”美国的对华科技竞争战略。2021年3月，美国参议院金融委员会审议通过了《美国创新与就业法案》；4月，美国众议院科学、空间和技术委员会及能源与商业委员会联合审议通过了《无尽前沿法案》；5月，美国众议院外交事务委员会审议通过了《民主科技伙伴法案》；6月，美国参议院商业、科学和交通委员会又审议通过了《2021年美国创新与竞争法案》，上述法案的共同特点是将与中国在全球供应链和科技上的全面竞争作为主要关注点。由此可以看出，在中美战略博弈与第四次科技革命“二期叠加”的国际大变局下，中美围绕（高）科技的竞争已经成为两国战略博弈最前沿与最核心的领域。

作为促进国家实力增长与国际体系转型的最核心要素，科学技术的重要性历来备受重视。科技创新再次成为此轮大国战略博弈的前沿与核心，原因在于：一方面，科技进步被中国视为未来政治、经济、军事等各领域实力继续增长的“首要引擎”与“第一推动力”；另一方面，科技领先又被美国视为确保与维持其相对权力优势与全球霸权的根本保证。

目前中国在科技领域的总体实力虽仍不及美国，但中国正在迅速从以前单纯的“跟跑”转向“跟跑、并跑、领跑”并存，尤其是在先进网络通信（5G）、人工智能（AI）、量子信息科学(QIS)等第四次科技革命的前沿技术领域，中国与美国“并跑”，甚至在某些未来技术领域“领跑”的趋势越来越明显。中国在科技领域的长足发展与进步正日益引起美国的疑虑与“恐惧”。塞斯·森特（Seth Center）与艾玛·贝茨（Emma Bates）对此分析道，美国的“担忧”在于中国“在军事上对先进技术的运用会对中美军事实力对比产生深远影响、在经济上进行技术创新将引领现代经济、在政治和意识形态方面，创新与技术突破还被世界人民视作衡量一国政治体制活力的标志”。也就是说，中国科技实力的稳步增长，必将对中美在军事、政治和经济等各领域既有的权力对比产生巨大影响。正因如此，在美国眼中遏制中国综合国力尤其是经济、军事实力持续增长的关键与核心就变成如何遏制或“迟滞”中国科技实力的进一步增长。

二、美国对华科技竞争的逻辑与内涵

2020 年10 月，特朗普政府出台的《关键与新兴技术国家战略》报告将确保美国“科技霸权”的关键归结为两项战略支柱：提升美国国家创新基础与保护美国技术优势。前者希望通过推动美国内部科技体制革新、增加科研投入等主动进取方式提高美国在全球科技格局中的绝对实力（“自强”），后者虽名为保护美国技术优势，但实质是阻遏对手的科技进步，目的在于提升美国在科技领域的相对实力（“弱它”）。美国著名战略家赫尔·布让兹（Hal Brands）认为，任何将“跑得更快”与“放慢中国脚步”，即“自强”与“弱它”战略进行二分的做法都是错误的，聪明的战略一定是同时发力。梳理特朗普政府以来美国在科技领域的对华战略实践可以发现，美国对华科技竞争战略的基本逻辑正是围绕“弱它”与“自强”两个方向展开。

“自强”逻辑很好理解。关于“弱它”逻辑，安德鲁·肯尼迪（Andrew Kennedy）和达伦·莉姆（Darren Lim）主张，技术主导国遏制对手的关键是切断其获取先进技术的路径。肯尼迪和莉姆认为，对一个技术还不够发达的新兴国家而言，其从既有的国际体系与发达国家获取先进技术的方式从逻辑上来说主要有三种：制造（Making）、交易（Transacting）与获取（Taking）。制造主要是指支持国内生产商和其他科研主体开发新技术；交易需要与外国实体达成包含技术转让的商业交易，可以是从外国购买许可技术，或者投资具有自己所需技术的外国公司，还可以以市场换取相关企业的技术转让；获取主要是指通过非交易方式从外部世界获取现有技术。目前美国对华科技竞争战略中最主要、最直接的“一出”“三进”与“场外犯规”，甚至“规锁”策略，都是在“弱它”逻辑基础上形成的切断中国获取先进技术渠道的具体政策。

（一）“一出”：阻止对华技术出口

首先，更新立法，以为美国严管对华技术出口提供法律依据与制度保证。美国出口管制的制度构建最早可以追溯到1917年颁布的《敌国贸易法》，该法首次规定了总统有权调整对敌对国家贸易政策的权力。此后，美国又先后通过“巴黎统筹委员会”《1979年出口管理法》《瓦森纳协定》《出口管制条例》等相关机制和法律对出口管制制度进行更新。特朗普政府之前，美国适用的出口管制法案一直是2001年小布什政府通过的《出口管制条例》。2018年7月，中美贸易战激战正酣之时，美国第115届国会正式通过了新的《出口管制改革法案》，该法案最大的亮点是扩大了美国商务部工业与安全局（以下简称BIS）进行出口管制的权限并将其法律地位永久化，毫无疑问，新法案的出台为美国新一轮对华出口管制提供了法律依据与制度保障。

其次，扩大技术管控范围，加大对违反管控制度实体的惩罚力度。2018 年11 月，《出口管制改革法案》通过不到半年，BIS 就迫不及待地依据其条款发布了一份新的出口管制框架方案，首次将包括人工智能、机器学习和量子信息与传感技术在内的14 个新兴与基础技术列入美国出口管制的名单。除了不断扩大出口管制的技术范围，BIS 还升级与加强了违反出口管制的惩罚力度。2021 年9 月，BIS高级官员杰里米·佩尔特在美国国会举行的一场听证会上如此总结道，“截至目前，今年BIS针对与中国相关交易已采取了以下惩罚措施：对处罚对象处以226个月的监禁、185.8万美元的刑事处罚和404.8万美元的民事处罚。相比之下，2020年全年BIS对此采取的惩罚性措施只包括了80个月的监禁和6万美元的刑事处罚”。

最后，有针对性地将越来越多的中国科技实体列入“实体清单”与“涉军清单”名目。更新法案、扩大美国出口管制范围无疑为BIS将更多中国企业、机构列入相关清单提供了法律与制度依据，这也就不难解释自2018年《出口管制改革法案》通过后，美国为何不断将中国科技企业、科研机构列入所谓的“实体清单”与“涉军清单”。2020 年3 月16 日，BIS 将来自包括中国机构在内的24 家科技机构和个人加入“实体清单”；同年6 月5 日，美国宣布再将33 家中国企业和机构加入“实体清单”；2021 年4 月和12 月，BIS 又先后将中国7家、25家科技实体列入“实体清单”。除此之外，BIS 还不断将中国科技企业与科研单位列入所谓的“涉军清单”：2020 年6 月25 日，五角大楼正式认定20 家中国企业“与中国军方有关”；同年8 月28 日又将中国11 家企业列入“涉军清单”；2021 年6 月4 日拜登签署行政令，进一步将所谓的“中国涉军企业”名单增至59家。

由于美国规定，向被列入“实体清单”与“涉军清单”实体的出口、再出口和转让，都必须获得BIS 的许可证。而实际上，BIS 在审查相关出口许可证申请时又会采取“推定拒绝”（Presumption of Denial）的政策（除非申请人提供足以推翻该推定的证据，否则BIS 拒绝签发出口许可证），最终导致的结果是，如果某一实体被列入美国的“实体清单”与“涉军清单”，就基本等同于美国切断了它们与美国供应商的一切交易，这就意味着，中国相关企业、科研单位继续从美国引进相关技术的渠道几乎被“切断”。

（二）“三进”：阻止中国资本、技术、科研人员进入

首先，针对中国赴美投资更新立法，不断以国家安全为由设置障碍。美国对外国投资进行管控的国家立法与机制创建最早始于20世纪70年代。1975年福特总统为应对石油输出国组织大肆收购美国房地产和能源企业的挑战，正式成立了美国外国投资委员会（CFIUS），之后，在2007年美国国会又通过了《外国投资与安全法》，对这一制度进行了进一步完善。在2018 年3 月特朗普政府发起贸易战后，8月，美国国会正式审议通过了最新版的《外国投资风险审查现代化法案》。新法案扩大了美国外国投资委员会的管辖权，延长了审查期限，引入了强制要求对某些交易进行备案的“申报”程序。美国关于外资审查机制的此次改革被认为是主要针对在美投资的中国企业。同年，美国国防部还发布了题为《中国的技术转移战略》的研究报告，要求政府警惕中国对美国技术投资（包括风险投资和初创科技公司融资）可能造成美国关键技术向中国转移的风险。

其次，以国家安全为由，阻止中国企业的科技产品进入美国市场。2018 年在中美贸易战正值白热化之际，特朗普政府相继宣布将不允许中国科技公司华为、中兴等进入美国电信市场，其官方理由仍是为了维护美国的国家安全。2020 年3 月，特朗普又签署了《2019 年安全可信通信网络法案》，进一步从法律上禁止使用联邦资金购买来自对美国国家安全构成威胁的公司的设备。为了确保彻底杜绝相关中国企业技术进入美国，该法案还专门针对美国使用华为和中兴网络设备的农村地区拨款，以鼓励和支持运营商拆除和更换相关设备。2021 年3 月，在美国联邦通信委员会（FCC）认定华为、中兴等中国企业对“美国国家安全构成威胁”的基础上，同年11 月11 日，拜登正式签署《2021 安全设备法案》，试图完全阻止华为、中兴等中国公司的通信设备进入美国电信网络。

最后，同样是以国家安全为由，运用多种行政手段限制中国专家学者、学生等科研人员的正常流动。2018 年6 月11 日，特朗普政府正式修改了此前对中国学生与学者的签证规定，将部分自然科学和技术专业学生的签证期限从5年改为1年。特朗普政府还加强了对中国赴美开展科研交流活动的学者进行所谓的“安全审查”，导致中国大批的科研人员无法赴美开展正常交流学习，美国甚至在国内掀起了所谓的“猎巫”行动，以污蔑、打击华裔科学家。2021 年7 月，拜登政府更是一次性拒签了500 名中国留学生。

（三）“场外犯规”：对中国领先科技企业“精准”打击

正如肯尼迪和莉姆所指出的，新兴国家除了以交易和获取等方式从外部引进先进技术外，也可以通过自己的努力（制造的方式）取得技术领先。作为中国目前在第四次科技革命技术领域最领先的民营企业，华为的前沿技术实力有目共睹，尤其是在第五代移动通信领域，华为的实力更是首屈一指。华为、中兴等中国企业的成功，一方面雄辩地证明中国企业不是仅通过“交易”“获取”等外部方式才能取得技术领先，中国企业通过自己的努力也可以“制造”出先进的技术；另一方面，华为等企业的成功也导致美国将矛头对准了这些技术领先的代表企业，试图以此来“迟滞”甚至最终打断中国企业通过“制造”取得科技领先的正常进程。

如果将全球科技企业的竞争比喻为一场长跑比赛，美国现在针对中国领先科技企业的所作所为可以看作标准的“场外犯规”行为，即当面对美国企业正在被中国领先科技企业“追平”甚至“超越”的情况，原本不该干扰“比赛”的美国政府（作为“观众”或者“教练”）不顾竞赛规则的约束，开始动用国家力量对华为、中兴等中国科技企业“拉拽”和“使绊子”。具体来看，美国对华为的打击主要围绕技术管控与市场封锁两个方面，除此之外，美国还采取了一些补充措施，甚至是一些“上不了台面”的行为。

首先，美国不断加码对华为、中兴的技术出口管制力度。2018年4月16日，美国商务部突然发布公告称，美国政府将在未来7年内禁止中兴通讯向美国企业购买敏感产品。紧接着，在《出口管制改革法案》通过后不久，特朗普政府便向谷歌、微软、英特尔、高通等美国科技企业施压，最终导致这些公司拒绝向华为和中兴等中国企业继续提供软件、技术和设备。2019 年5 月20 日，谷歌宣布暂停与华为的业务合作，并不再向华为授权提供谷歌的各种移动应用。紧随其后，英特尔、高通等芯片设计商和供应商也开始停止向华为供货。据统计，从2018 年至2020 年5 月在被列入BIS“实体清单”的341 个实体中，仅华为及其分公司就达到115 家，将近占总数的1/3。2020 年8 月17 日，为进一步收紧对华为使用美国技术的限制，BIS 又将华为38 家子公司列入“实体清单”。2021 年3 月，拜登政府宣布将进一步收紧美国公司向华为出口技术产品的许可证规定。

其次，美国不断以国家安全和情报安全为由，禁止联邦和地方政府、盟国购买华为公司的技术产品，禁止华为参与其5G网络建设。在特朗普政府宣布禁止华为参与其第五代网络通信建设之后，2018年7月澳大利亚紧随其后宣布，禁止华为参与其5G 网络建设。2019年9月25日，美国政府开始向加拿大、英国、新西兰等国施加压力，要求上述国家与美国和澳大利亚一道封杀以华为为代表的中国通信网络设备制造商。此后，特朗普政府又将“说服”对象转向了欧洲更多的国家，美国威胁英国和德国，若允许中国5G 进入其市场，将减少双方的情报共享。这导致2020 年7 月英国政府最终正式决定，将禁止英国运营商采购华为的5G 设备，并在2027 年前逐步将华为设备从英国5G 网络中清除。2021年10 月特鲁多也表示，加拿大将在不久的将来决定是否“剔除”华为。2021 年11 月11 日，拜登正式签署《2021 安全设备法案》，该法案以“国家安全”为名，要求美国联邦通信委员会不得再对已被列入“威胁国家安全”名单的公司颁发新的设备牌照，以完全阻止华为、中兴等中国公司的通信设备进入美国电信网络。

最后，除了技术出口管控与市场封锁，美国还采取了一些补充措施，甚至是使用了一些“肮脏”和“上不了台面”的手段以打击华为。2019年1月，美国以涉嫌盗窃商业秘密和欺诈为由对华为提出23项诉讼。2019年5月，在美国将华为列入“实体清单”后，一些国际标准组织如WiFi联盟、SD协会、国际固态技术协会还第一时间取消了华为的会员身份。最令国际社会瞠目结舌的是，2018年12月，美国竟然指使加拿大扣留了华为首席CFO孟晚舟女士，对其非法拘禁长达1000多天，试图以此打压华为。

（四）“规锁”：率先制定新兴技术标准

所谓美国对中国的“规锁”（Confinement）政策，是指美国要通过重新制定“规则”以规范中国的行为，锁定中国经济增长空间和水平，从而把中国的发展方向和增长极限控制在无力威胁或挑战美国世界主导权的范围以内。具言之，在科技领域的“规锁”即指美国试图通过升级或率先制定新技术领域的国际标准，以此增大中国领先科技企业“走出去”的难度，延缓甚至阻断其科技高速进步的势头，从而谋求最终将中国继续“锁定”在技术链的中低端。

在科技领域，标准经常被定义为技术与市场之间的连接组织，具言之，标准是全球市场主体“制定规范、程序和技术指南以确保产品、服务和系统安全性、一致性与可靠性的自愿性文件”，技术标准通常是标准集合的一个子集。它们的作用是确保全球各大高科技企业的商品和服务能够在世界市场上销售，对十分依赖技术互操作性与兼容性（Interoperability and Compatibilit）的数字化经济运行具有越来越大的价值。正是出于此因，美国除了从切断中国技术获取渠道入手外，还特别重视与中国在未来技术标准领域的博弈。

实际上，自从2018年6月华为在第三代合作伙伴计划（3GPP）中参与制定5G系统标准后，美国试图更新相关新兴技术标准的动机和力度就越来越强烈。例如：2019年5月，美国牵头制定了经济合作与发展组织（OECD）的人工智能原则，42个国家采纳了该原则；同年5月，美国联合32个国家以所谓的5G安全规则和基础设施安全为核心提出了全球封锁中国5G 的《布拉格提案》；2020年3月正是通过“布拉格5G 安全会议机制”，美国主导了国际5G 安全原则的制定过程；同年5 月，美国又宣布将加入七国集团“人工智能全球合作伙伴组织”，力图以霸权力量主导制定不利于中国人工智能技术发展的管理规则；2021 年3 月，拜登政府所发布的《国家安全战略临时指导方针》继续强调美国将“制定新兴技术标准，以提高我们的安全、经济竞争力并推广价值观”，并力求避免“由中国和俄罗斯编写数字时代的竞争规则”。在2021 年3 月美日印澳宣布成立的“四方关键和新兴技术工作组”以及同年9 月成立的美欧贸易与技术理事会相关合作计划中，都提到各方要积极寻求制定未来技术开发、应用的标准。

（五）“自强”：大举增加科技创新投资

所谓“自强”主要是指拜登政府上台后，除了延续与加码特朗普政府时期对中国的科技打压政策，美国还试图通过自我革新创新机制，尤其是大举增加科研投资等主动进取的“自强”方式，以继续维持和扩大美国在科技领域的领先地位。对于“自强”的重要性，美国有学者就指出，面对一个充满活力和意志坚定的对手，单纯的遏制并不能保证优势，真正要做的还有“自强”，即美国需要跑得更快。

1957年10月4日，在美苏冷战对峙正酣时，苏联斯普特尼克1号卫星成功发射，苏联将第一颗人造地球卫星成功送入太空的创举对美国上下造成了强烈刺激，美国政府此后非常担心苏联已在太空技术上全面领先美国，为了形容此次事件对美国举国造成的巨大冲击，后世便将其命名为所谓的“斯普特尼克时刻”。现在，美国各界正急欲将中国对美国的科技挑战塑造成为新的所谓“斯普特尼克时刻”。例如，2019 年，美国前参谋长联席会议主席邓福德（Joseph Dunford）说到：“在我看来，我们又处于一个新的人造地球卫星时刻，这并不是夸大其词”，这次科技挑战甚至比20世纪五六十年代那次还要严重。2020 年2 月，美国司法部部长威廉·巴尔（William Barr）指出，“中国目前的技术进步对美国构成了前所未有的挑战，这是历史上第一次，美国没有引领下一个技术时代”。2021 年10 月28 日，美军参谋长联席会议主席马克·米利（Mark Milley）在接受彭博电视台采访时，再一次将中国对美国的科技挑战比作新的“斯普特尼特时刻”。

正如赛斯·森特与艾玛·贝茨所指出的，冷战期间，正是苏联的第一颗人造卫星引发了美国政府推动创新的著名“黄金时代”。美国有意将现今中国的科技进步塑造为所谓的“斯普特尼克时刻”，其背后的用意正是给美国政府、国会即将采取的大举科技创新投资寻找合理的理由，拜登政府上任后的种种作为也印证了这一判断的合理性。阿伦·弗里德伯格（Aaron L.Friedberg）与查尔斯·布斯塔尼（Charles W.Boustany Jr.）对此甚至呼吁到，美国应该如同19世纪后半段的中国去追求“自强”。

其实，早在2020 年，当还只是民主党总统候选人时，拜登就撰文指出，如果当选，“我将把研发投资作为我总统任期的基石，以使美国在创新方面继续处于领先地位”。在拜登正式上任后，首次将白宫科学技术政策办公室主任提升到了内阁级别，彰显了其对科技创新的重视态度。在2021 年3 月发布的《国家安全战略临时指导方针》中，拜登政府继续强调：“我们将加大科技投资，包括在研发、基础计算技术和国内领先制造方面的投资，以实现众多国家战略目标……我们将通过投资STEM 教育来扩大我们的科技劳动力，并通过调整我们的移民政策以激励世界上最优秀和最聪明的人留在美国学习和工作。”

在这种战略方针指导下，美国国会短短半年内接连通过相关法案拨款，用以支持新一轮的科技创新。2021 年3 月26 日，美国众议院提出《授权2022—2026 财年用于国家科学基金会及其他目的拨款》的报告，计划将国家科学基金会的预算从目前的85 亿美元提高到2026 年的183 亿美元，以加快基础研究的步伐。2021年6月8日，美国参议院又审议通过了《创新与竞争法案》，法案计划将拨出2000亿美元用于大规模补贴美国科技公司。在2022年度联邦财政支出预算方案中，拜登政府将联邦研发支出增加到了1712 亿美元，比2021 年增长9%，其中联邦机构与网络信息技术有关的研发总预算要求高达78亿美元，这比2021 财年的要求增加近20%。此外，在拜登政府此前推出的“美国就业计划”中还包括以下研发投资：500 亿美元用于对国家科学基金会的拨款，300 亿美元用于对刺激创新和就业创造的额外资助，400亿美元用于升级全国实验室的研究基础设施。

三、美国对华科技竞争的影响与局限

（一）美国对华科技竞争的不利影响

美国对华单方面奉行科技竞争战略造成的影响虽然是相互的，但客观而言，在短期内位于产业链中低端的中国比位于产业链高端的美国受损更为严重，对中国的科技产业发展和技术进步必然产生较大的负面影响，中国关键科技领域创新进程受阻可能还会在一定程度上延缓中国综合国力的上升。具体来看，其造成的不利影响主要有以下三点：

首先，美国对华科技遏制最直接也是最容易被观察到的是对中国领先科技企业（如华为、中兴等）的正常发展造成了巨大冲击。世界上唯一的超级大国（美国）用国家力量甚至超国家力量短时间内将几家民营企业作为打击对象，其影响可想而知。据统计，自2018 年年初美国四大运营商突然切断与华为的合作开始，截至2021 年4 月，美国围绕技术断供、市场压缩对华为已经采取了多达47 次行动。,从2018 年至2020 年公开的5G 设备合同数量来看，华为占据的市场份额已经从超过70%下降至不足1/3。与5G 设备面临的情况类似，华为的海外手机出货量和市场份额已经分别从2018年第四季度的30.5%、8.1%下降到了2020年第四季度的10.6%、3.54%。虽然目前华为以极强的“韧劲”与坚实的科技实力保持了企业发展的基本稳定，但持续的技术断供，尤其是市场封锁势必对华为的研发进程与长期发展造成不利影响。

其次，美国越来越严厉的科技打压举措影响了国际、国内市场对中国高科技产业发展的信心。因为美国越来越严苛的技术管控与市场封杀措施，正在逐渐从单边向多边转移，由此导致国际和国内资本市场对中国高科技产业的发展前景产生了一定程度的怀疑情绪。根据万得PE/VC数据库显示，中国创业投资机构2019 年新募基金只有379 支，募资总额只有1761.03 亿元，相比2018 年的2182 支11 513亿元，2017年的3114支10 946亿元，这几乎是断崖式的下跌。此外，由于美欧日等国的技术发达企业担心遭受美国的“长臂制裁”，与中国同行继续进行深度合作的信心也有所动摇，这给中国企业的技术研发和新产品生产带来更多的不确定性，势必影响我国高端技术的研发进程。

最后，加剧中美高科技产业的“脱钩”进程，并可能割裂全球高端技术产业链与市场。美国动用国家力量“人为”地切断中美两国原本基于互惠互利、相互合作建立的技术供求关系与产业链分工体系，导致中美两国科技企业不得不重新寻找新的市场或新的供应方式，这势必加速中美两国在高科技领域的“脱钩”速度。此外，美国对华科技遏制引发的贸易与科技之争还会进一步刺激国际社会的科技保护主义，这有可能造成全球供应链的重构和国际技术标准的分裂，导致全球技术市场分裂为两个互不相容、相互独立的体系，最终对人类的科技研发与创新造成极大的负面效应。

（二）美国对华科技竞争战略的内在局限

美国对华科技竞争战略的推行虽然会对中国的科技进步增长造成一定的负面影响，但这一战略自身也存在诸多局限。

首先，增加美国自身的创新成本，影响美国企业的创新进程。在全球化进程经历三十多年的发展后，技术研发、生产和销售早已嵌入到复杂的全球互联互通网络当中，科技的发展也已逐渐成为一个全球合作的过程。例如，在第四次科技革命的前沿技术人工智能领域，中美两国就互有优缺点，取长补短、相互合作是最符合双方利益的选择。美国虽然仍在绝大多数高端科技领域握有主动权，但继续维持这种领先地位，中国市场仍不可或缺，美国高科技企业对中国的资金、市场、供应链，特别是市场存在较大的依赖，诸如高通、博通、美光等美国高科技企业在中国的市场营收超过其总营收的一半以上。美国对长臂管辖的滥用还导致一些公司开始评估新的生产模式，以规避美国制裁，这可能破坏美国在某个行业的原有的领先地位。此外，美国阻止所谓的“中国窃取知识、技术的行动”，尤其是针对美国科学界的行动，正在破坏美国大学的开放性，打击美国的科学家和科学界。这种方法制造了一种恐惧气氛，使合法的科学合作面临“寒蝉效应”，最终伤及美国科技创新的根基，极大阻碍美国自身创新能力的提升。

其次，美国的技术管制与市场封锁战略存在内在的不稳定因素。在全球资本、技术、产品流动无比便捷和高速的当今，对一个拥有巨大市场潜力、资本实力与技术实力的大国进行技术管制与市场封锁，如果要获得最终成功，美国必须与欧、日所有发达国家就如何分摊成本、制订替代计划达成完全一致，并且必须建立对企业的具体管控机制，对美国而言，这虽然并非不可能，但其必然是一个相对漫长的讨价还价过程。正如有学者指出的，“尽管欧洲国家在一定程度上支持美国的对华科技竞争战略，但由于中欧在高科技产业领域存有巨大的共同利益、欧洲对美国的战略动机存在质疑等因素”，“美国在短期内难以构建协调一致的对华科技遏制统一战线”。

最后，助推中国早日实现科技自强。违背市场规律的管控与封锁，最终可能刺激中国科学技术的进一步提升，助力中国早日实现科技自足。美国对中国高科技企业的突然断供与市场封锁，必然迫使相关企业重组供应链，激发中国国内进行技术创新的热情并加速自主技术研发的进程，这最终将加速中国技术本土化的进程，更进一步促使中国转型成为一个知识密集型和技术密集型拉动的成熟经济体。换言之，美国在科技领域对中国的“霸凌”行径势必激发中国的自主创新能力，并最终大幅降低美国对华科技压制的负面影响。

结语

鉴于中国科技实力的持续增长，科技竞争将成为未来美国对华持续战略博弈的重点。拜登政府上任一年多来，不论在《国家安全战略临时指导方针》这样的国家安全战略宏观指导文件中，还是在其他涉及科技战略的具体政策文件中，与特朗普政府相同，拜登政府也将中国视为美国的首要竞争者。此外，特朗普政府对华进行科技竞争的主要战略举措，即：对华技术出口封锁，阻止中国资本、技术与人员进入，打压中国科技领先企业，主导未来技术标准制定，也是拜登政府对华科技竞争的主要战略手段。由此可见，拜登政府在对华科技竞争问题上的战略认知、战略举措基本延续了特朗普政府的基调。

尽管如此，相较特朗普政府，拜登政府的对华科技竞争战略仍呈现出两点不同：

一是拜登政府更加重视在对华科技竞争问题上采取“多边主义”立场。例如，拜登政府在《国家安全战略临时指导方针》中就强调美国将努力联合盟国“制定新兴技术标准”，并力求避免“由中国和俄罗斯编写数字时代的竞争规则”。在美国国内，不管是“自由派”还是“保守派”，在关于对华科技竞争战略问题上都强调美国应该大力加强同盟友及伙伴国家间的合作，以共同限制中国科技实力的发展。此外，类似于冷战时期的巴黎统筹委员会，拜登政府正试图重新联合欧洲盟友以及日本构建新的针对中国的多边技术出口管控机制。

二是美国对华科技竞争战略正在逐渐从“战术突击”转向“战略运筹”，从相对只注重“弱它”向“弱它”与“自强”并重的方向发展。2017 年，美国联邦政府研发（R&D）支出占比勉强超过其国内生产总值的0.6%，达到了40 年来的最低点。特朗普政府在2019 年预算方案中更是提出要进一步削减“非国防自由裁量”（non-defense discretionary）的财政支出，明确到2028年要将此类支出削减42.3%。与此不同的是，拜登政府不断强调要大幅增加研发资金投入，还要重新放宽科技移民政策。2022年，拜登政府联邦研发支出预算达1712 亿美元，比2021 年增长9%。除国防研发经费略有下降外，非国防项目研发经费均有增长。拜登政府既重视打压和遏制中国又大幅增加美国科研投资的逻辑，无疑标志着美国对华科技竞争战略正迅速从初期的“战术突击”向着眼更为长远的“战略运筹”转向。

自1979年邓小平副总理与美国总统卡特签署《中美政府间科学技术合作协定》以来，中美两国科技交往与合作的历史已有四十余年。正如珍妮·李（Jenny J.Lee）与约翰·豪普特（John P.Haupt）看到的，中美科技合作四十余年间，双方开展了数千个合作项目，取得了举世瞩目的成就。任何“将科学进步视为与赢家和输家的零和竞争都毫无理由，中美科技合作归根结底是一种互利互惠的伙伴关系，而不是谁片面获利”，美国现在单方面破坏中美科技关系、一味对华进行科技遏制的行为最终将得不偿失。