编造虚假恐怖信息罪中“严重扰乱社会秩序”之认定

阮建华

一、基本案情

2015年4月2日，犯罪嫌疑人王某某因法院对其被段某某殴打致伤一事的司法处理结果不满，为泄愤遂多次拨打北京市人民政府便民服务电话（12345热线），扬言“一命抵一命”，后民警对其进行批评教育。4 月9日，王某某再次拨打便民服务电话，多次扬言至幼儿园、娱乐场所、地铁站等地实施杀人行为，声称“一命换一命”。公安机关接报后，出动一车两警至辖区幼儿园等人员密集地方维护秩序，一车两警至王某某住处将其传唤到案。

二、分歧意见

第一种意见认为，行为人编造虚假恐怖信息的行为致使公安机关采取紧急应对措施，情节显著轻微，未达到“严重扰乱社会秩序”程度。理由：一是最高人民法院颁布的《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第2条第（1）项至第（4）项规定系直接影响社会秩序的情形，第（5）项系职能部门为避免产生严重后果采取紧急应对措施的情形，第（5）项与其他几项系并列关系，所达到“严重扰乱社会秩序”程度应基本一致；二是《解释》第2条中第（5）项的实质应为，行为人在实施编造虚假恐怖信息的行为后，在进入公共领域之前，致使公安机关等国家职能部门除常规工作之外所采取的紧急应对措施，造成了社会公共资源的浪费，从而达到“严重扰乱社会秩序”程度。本案中，犯罪嫌疑人王某某的行为只是一般扰乱社会秩序的行为，公安机关采取紧急应对措施所耗费的社会资源明显未达到与阻止前四项结果发生所耗费的社会资源相一致，故王某某的行为情节显著轻微，未达到“严重扰乱社会秩序”程度。

第二种意见认为，行为人编造虚假恐怖信息的行为致使公安机关采取紧急应对措施，情节恶劣，达到“严重扰乱社会秩序”程度。理由：一是本罪所保护的客体是社会秩序，一般而言，行为人所编造虚假的恐怖信息不可能对人身财产安全产生现实危害后果，而是行为人意图借此来营造出一种恐怖的社会氛围，从而引发社会秩序的混乱。这种社会秩序的混乱，包括干扰国家职能部门的正常工作秩序等情形。若行为人的行为严重干扰国家职能部门的正常工作秩序，则可以认定其达到了“严重扰乱社会秩序”程度。二是《解释》第（5）项干扰国家职能部门的正常工作秩序与第（1）项至第（4）项规定的社会秩序判断标准不同，公安机关等国家职能部门应当依法维护社会秩序，但不能随意采取紧急应对措施。本案中，公安机关接到恐怖信息警情后，依次通过省（市）公安机关、区（县）公安分局、镇（乡）公安派出所进行分级处理，为确保社会秩序安全，公安机关及时采取紧急应对措施，出动相应警力并多方行动，严重干扰公安机关的正常工作秩序，故王某某的行为情节恶劣，达到“严重扰乱社会秩序”程度。

三、评析意见

笔者赞同第二种观点。具体理由如下：

根据《解释》第2条第5项之规定，行为人将编造虚假的恐怖信息在一定范围内向特定对象予以传播或者放任传播，致使公安机关等国家职能部门采取紧急应对措施，从而达到“严重扰乱社会秩序”程度。这里所谓采取紧急措施，应当是在行为人实施编造虚假恐怖信息的行为发生之后，为防止更为严重后果发生而采取的所有的控制行动，但这并不要求严重后果已经实际发生，只要为防止严重后果发生而采取的所有行动都可认定为是在采取紧急应对措施。因此，犯罪嫌疑人王某某在实施编造虚假恐怖信息的行为后，公安机关为防止严重后果的产生而采取紧急应对措施，严重影响着公安机关正常的工作秩序，达到了“严重扰乱社会秩序”程度。

（一）行为人编造虚假恐怖信息的行为致使公安机关采取紧急应对措施，情节恶劣，已达到“严重扰乱社会秩序”的程度

笔者认为，在具体认定公安机关采取紧急应对措施是否达到“严重扰乱社会秩序”程度时，不能简单地依据公安机关出动的警车和警员数量多少、造成公共社会资源浪费程度大小、是否属于常规工作还是在常规工作之外公安机关采取紧急应对措施等标准判断，而应该根据行为人的行为造成社会公众恐慌程度、处置情况、特殊时期和地点以及可能造成严重危害后果等因素进行综合判断。

一是社会公众恐慌程度。“严重扰乱社会秩序”是指行为人编造虚假的恐怖信息在一定范围内向特定对象予以传播或者放任传播，造成社会公众恐慌，致使工作、生产、经营等活动无法正常开展，一般表现为国家机关、企业等单位正常的工作、生产、经营等秩序被迫停止或者中断一定时间，或者引起一定范围内社会公众恐慌，使得自身安全受到严重威胁，无法正常地生活、学习、工作等情形，因而导致国家、社会和个人为防止恐怖犯罪行为的出现而付出物质上和精神上的代价。[1]本罪的社会秩序是广义上的社会秩序，包括国家职能部门的正常工作秩序、有关单位的正常工作秩序、公共场所秩序以及公共交通秩序等。

二是处置情况。公安机关等国家职能部门，面向所管辖的辖区提供公共管理、公共服务等职能，遇到恐怖信息警情时，在短时间内集中一定数量的警车和警员，采取加强巡逻、安排待命等措施，以应对可能发生的恐怖事件。而这些紧急应对措施，都是公安机关等国家职能部门应当履行的工作职责，其本质上无常规工作之内或者常规工作之外区分。公安机关等国家职能部门在采取紧急应对措施时，是根据当时警情的紧急性、严重性以及警力资源的实际情况，所做出相应安排，而非仅仅是以出动警车和警员的数量来衡量对社会秩序干扰的严重程度。

三是特殊时期和地点。一般而言，特殊时期（如国庆期间、国家“两会”期间等）和特殊地点（如天安门广场、学校、医院、国家机关、飞机航站等）需要维护社会秩序安全与稳定，严防恐怖事件等不良隐患发生。行为人编造虚假的恐怖信息，在特殊时期和特殊地点进行传播或放任传播，所引发的社会恐慌以及造成社会秩序破坏的程度较大。在特殊时期和特殊地点，公安机关都要调动大量的警力资源以维护社会秩序的安全与稳定，警力资源紧缺，但在遇到恐怖信息警情时，还要调配资源，及时采取紧急应对措施，不仅浪费了社会公共资源，而且亦严重干扰公安机关的正常工作秩序。

四是可能造成严重危害后果。恐怖信息危害性在于其可能造成严重危害后果。行为人在其编造的恐怖信息中，声称“一命抵一命”、“一命换一命”、“安装炸弹”、“劫持飞机”、“炸毁医院”、“轰炸政府”等，严重干扰交通运输工具的正常运行，以及国家机关、学校、医院等单位的工作、教学、经营等活动的正常开展，致使公安机关等国家职能部门采取紧急应对措施，排除暴力恐怖行为的隐患，以避免恐怖事件发生。

本案中，犯罪嫌疑人王某某在国家召开“两会”特殊时期，为泄愤以拨打北京市人民政府便民服务电话方式，多次扬言至幼儿园、娱乐场所、地铁站等地点杀人，将会严重影响地铁交通运输的正常运行和幼儿园、娱乐场所等单位的教学、经营等正常开展，致使公安机关采取紧急应对措施，出动了两车四警，开展了多方行动，排除了暴力恐怖隐患，浪费了公共社会资源，影响了公安机关的正常工作秩序，达到了“严重扰乱社会秩序”程度。

（二）编造虚假恐怖信息罪的犯罪形态：是否存在既未遂形态

1.编造虚假恐怖信息罪属于结果犯范畴。我国《刑法》第291条之规定，行为人将编造虚假的恐怖信息在一定范围内向特定对象予以传播或者放任传播，严重扰乱社会秩序的，则其行为构成编造恐怖信息罪。由此可见，行为人的行为只有达到“严重扰乱社会秩序”程度时，才构成编造虚假恐怖信息罪。本罪所侵犯的客体是社会秩序，“严重扰乱社会秩序”是本罪构成的必要条件，有具体实现的表现，而绝非是一种危险状态的出现，会产生一定的危害结果，当该结果出现时，编造虚假恐怖信息的行为才构成犯罪。因此，编造虚假恐怖信息罪本质上属于结果犯，而非危险犯、情节犯、行为犯等犯罪类型。[2]

2.编造虚假恐怖信息罪存在既未遂形态。无论是结果犯，还是危险犯、情节犯、行为犯等犯罪类型，学界或者实务界普遍采纳犯罪既遂标准说观点。结果犯是指不仅要实施具体犯罪构成客观要件的行为，而且还要有必须发生法定的犯罪结果，才构成犯罪既遂，换言之，以法定犯罪结果的发生与否，作为犯罪既遂与未遂相区别的标志。[3]笔者认为，编造虚假恐怖信息罪虽属于结果犯，但亦存在既遂与未遂形态。

第一，犯罪形态的考量应当从犯罪成立和犯罪既遂两个维度界定。从犯罪既遂形态维度来界定结果犯，从某种意义上讲，考虑到了结果犯存在未完成形态的可能，但忽视了作为犯罪成立的法定刑。对于一些结果犯仅实施该行为，其社会危险性尚未达到严重程度而需要上升到刑罚调整，但在我国刑法分则中规定，严重干扰社会秩序后果的出现是该行为社会危害性程度的衡量标准，亦是区分罪与非罪的界限。以犯罪成立为标准来界定结果犯，不能仅局限于犯罪成立标准，而结果犯亦存在未遂形态，因此犯罪既遂标准也应该被视为结果犯的界定标准。

第二，“严重扰乱社会秩序”要件不能否定未遂形态的存在。本罪的未遂形态不是指欠缺“严重扰乱社会秩序”要件，而是指在已具备达到“严重扰乱社会秩序”条件的情形下，行为人的犯罪实行行为未能得逞。

第三，“严重扰乱社会秩序”是特殊的构成要件，而非基本的构成要件。编造虚假恐怖信息的行为要从总体上达到需要刑罚调整的严重程度，具有刑法可罚性。要正确区分犯罪构成要件的具备和犯罪构成要件的齐备，前者是行为入罪标准，后者是犯罪既遂标准。即行为人编造虚假恐怖信息，在具备可以造成“严重扰乱社会秩序”条件的情况下，但未实际产生严重扰乱社会秩序的后果，则属于犯罪构成要件的具备，达到入罪标准，是编造虚假恐怖信息罪的未遂；行为人编造虚假恐怖信息并造成严重社会秩序的后果的，则属于犯罪构成要件的齐备，是编造虚假恐怖信息罪的既遂。

具体到本案，犯罪嫌疑人王某某将编造虚假的恐怖信息直接传播给特定的对象，虽然该虚假恐怖信息的传播范围被控制在特定范围内，但是公安机关为了应对虚假恐怖信息实际上已经采取了一定的紧急措施，付出了相当的精力和代价，王某某的行为实际上已经严重干扰了公安机关的正常工作秩序，是编造虚假恐怖信息罪的既遂。

（三）“严重扰乱社会秩序”与“造成严重后果”之间界别及刑罚适用

根据我国《刑法》第291条之规定，“严重扰乱社会秩序”和“造成严重后果”是编造虚假恐怖信息罪中两个不同量刑幅度的适用条件，“严重扰乱社会秩序”是区分罪与非罪的界限，“造成严重后果”是区分罪轻与罪重的界限。

1.严重扰乱社会秩序：罪与非罪区分。如前文所述，“严重扰乱社会秩序”是成立本罪的必要条件，亦是本罪特殊的构成要件。笔者认为，虽然行为人有编造虚假恐怖信息的行为，但未严重扰乱社会秩序的，不以犯罪论处。这是因为刑法的补充性、最后手段性决定了其具有二次规范的属性，刑事违法性中的违法包括违反前置性的法律，违反其他法律的行为未必是犯罪，而不违反其他法律的行为必定不是犯罪。因此，在认定犯罪时既要坚持刑事违法性又要同时兼顾其和前置性法律的关系，以确保准确定罪量刑。换言之，就是要根据行为人行为的严重性程度，区分刑事违法行为和刑事犯罪行为，实现无罪——轻罪——重罪三者之间的衔接，较好体现法制统一原则，避免“重刑主义”的误区。

在认定编造虚假恐怖信息罪的罪与非罪的界限时应当注意以下几点：一是行为人编造的信息系虚假恐怖信息。而虚假恐怖信息的认定，可根据《解释》第6条之规定，即以发生爆炸等严重威胁公共安全事件为内容，可能引起社会恐慌或者公共安全危机的不真实信息，被统称为虚假恐怖信息。若该信息的内容真实或者该信息虽具备虚假性但不具备恐怖性，则行为人的编造行为亦不构成犯罪。二是行为人主观上具有犯罪的故意，即行为人实施犯罪行为的目的，是为了引起社会公众恐慌，导致社会秩序的混乱。三是达到严重干扰社会秩序后果，若危害后果未发生或者虽已发生但未达到“严重扰乱社会秩序”程度，可依据《刑法》第13条“但书条款”之规定，可以认定行为人的行为不构成犯罪。但是，若行为人的行为违反《治安管理处罚法》第25条之规定，可以对其适用行政拘留或者罚款等行政处罚措施。而行为人的行为是否达到“严重干扰社会秩序”程度的认定，可依照前文所述的认定标准进行综合判断。

2.造成严重后果：罪轻与罪重区分。“造成严重后果”是本罪的加重处罚情形，主要是指行为人将编造虚假的恐怖信息在一定范围内向特定对象予以传播或者放任传播，引发社会秩序状态的严重混乱，造成人员重大伤亡或者财产重大经济损失等后果发生。[4]“造成严重后果”中的“后果”包括：一是非物质性后果，主要是指政治、文化和社会秩序等方面的危害后果，具体情形包括：（1）行为人的行为造成县（区）级以上区域范围内居民生活秩序的严重混乱的；（2）行为人的行为严重妨碍国家重大活动正常进行的；（3）行为人的行为造成其他严重后果的等。二是物质性后果，主要是指造成人员重大伤亡或者财产重大经济损失，具体情形包括：（1）行为人将编造虚假的恐怖信息在一定范围内（如人群聚集的公共场所区域等）传播，引发社会秩序的严重混乱，导致人员伤亡出现三人以上轻伤的后果或者出现一人以上重伤的后果；（2）行为人的犯罪行为引发社会公众的极度恐慌，使得国家机关、企业、学校等单位的工作、生产、经营等活动无法正常开展，造成直接经济损失50万元以上等。

司法实践中，在适用编造虚假恐怖信息罪中“严重扰乱社会秩序”和“造成严重后果”两种量刑幅度时，要根据具体案件的实际情况进行合理判断。若行为人编造的虚假恐怖信息，既引起社会秩序的严重混乱，又造成国家职能部门的正常秩序受到干扰，则要在“严重扰乱社会秩序”的范围内考虑行为人的犯罪情节是否达到严重后果的程度。若达不到严重后果的程度，则要在基本量刑幅度内视案件具体情节予以从重处罚；若达到严重后果的程度，则要在“造成严重后果”的范围内予以加重处罚。

在本案中，犯罪嫌疑人王某某主观上明知其实施编造虚假恐怖信息之行为会严重干扰公安机关等国家职能部门的正常工作秩序，客观上仍实施编造虚假恐怖信息的行为，并在一定范围内向特定对象予以传播或者放任传播，致使公安机关等国家职能部门采取紧急应对措施，严重影响着公安机关等国家职能部门的正常工作秩序，具备“严重干扰社会秩序”构成要件，王某某之行为构成编造虚假恐怖信息罪，且属于犯罪既遂。但是，由于王某某的行为未“造成严重后果”，因此应当在本罪的基本量刑幅度内进行量刑处罚。

注释：

[1]黄建波著：《刑事典型疑难案例精选精析》，中国检察出版社第2012年版，第192页。

[2]参见鲜铁可：《编造、故意传播虚假恐怖信息罪司法适用辨析》，载《人民检察》2013年第22期。

[3]高铭暄、马克昌著：《刑法学》，中国法制出版社2007年版，第639页。

[4]周道鸾、张军主编：《刑法罪名精释》（第二版），人民法院出版社2003年版，第566页。