民事检察听证程序实质化探究

宋海　于丽红

摘 要：党的十八届三中全会以来，推进公众参与司法受到党和国家高度重视，民事检察听证对保障公众参与司法、推进民事检察精准监督、促进程序公开公正具有重大意义，但实践中，民事检察听证的虚化问题受到普遍担忧，表现在听证员权利虚化等方面。应重新审视民事检察听证制度的改革和发展方向，稳步推进听证员权利实质化、完善听证员及听证主持人选任机制，进而建立与民事检察职能地位相匹配的听证制度，紧跟检察现代化转轨步伐。

关键词：民事检察听证 公众参与 听证员选任 实质化路径

近年来，推进公众参与司法已被提升到国家执政要求的高度[1]，而检察听证是当前公众参与检察权的主要制度化路径之一，最高检于2020年正式出台《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《听证规定》），同时提出“应听证、尽听证”的全面部署要求，检察听证制度得以迅速发展。在“四大检察”中，民事检察与人民群众的日常生活联系最为紧密，对保障公众参与司法、助力民事检察精准监督、促进程序公开具有十分重要的作用。然而，相较审判机关的庭审效果，检察听证的影响力有限，有学者甚至对检察听证有日渐势微之忧，普遍认为检察听证存在的一大问题是制度虚化甚至部分听证只是“走过场”的仪式，究其原因在于检察机关占据了整个听证制度中的绝对主导权，表现在听证员权利虚化、听证员选任缺乏民主性与广泛性、听证程序中立性不足等，因此有必要研究民事检察听证程序的实质化问题，进一步加强其科学性与诉讼性。

一、民事检察听证程序虚化问题的主要表现

（一）听证员权利虚化

何种程度上的参与构成公众参与司法中的“参与”，如公民旁听案件、在网络上发表案件看法等，能否构成公众参与司法中的“参与”，明确参与的程度至关重要。[2]“参与”是指参与主体享有一定的话语权与决定权，带有一定刚性，意味着听证员参与检察权的行为能够影响或制约司法活动，而不是形式上的“走过场”。如在我国人民陪审员制度中，除法律另有规定外，人民陪审员与法官“同审同权”。与此相比，民事检察听证尊重听证员表达意见的权利，却无法从实质上保障这一权利，听证结果仅为办案参考，实践中，检察机关是否采纳、如何采纳听证意见由承办检察官掌握，法律没有赋予听证意见任何强制力，《听证规定》试图通过“向检察长报告”[3]的方式对听证意见予以救济，但无程序保障，随意性大，在缺乏更高位阶立法的情况下，听证员权利实质被虚化，听证结果运用不足。

（二）听证员选任欠缺民主性与广泛性

广泛参与性是司法民主的基本标志，在制度层面若不能保证大多数民众有平等机会参与到司法过程，则不能称为广泛司法参与。实践中，听证员选任由检察机关主导且精英化趋向十分明显，选任机制欠缺民主性与广泛性。

单从立法演进来看，我国民事检察听证员选任已从精英化向大众化转变，在制度设立之初及此后相当长时期内，立法呈现出明显的精英化趋向，1999年《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》规定，公开审查的参与主体为有关专家等;2013年《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》规定，民事检察听证由政协委员、人大代表、专家、学者、专家咨询委员、人民监督员、特约检察员等担任听证员。立法转变来自于2020年《听证规定》，该规定不再采用列举式立法模式，改用概括式模式规定了担任听证员的四项基本条件，即满足年龄23周岁以上的我国公民，擁护我国宪法和法律，遵纪守法、公道正派、品行良好，身体条件能够履行法定职责四项条件即可担任听证员。立法模式的转变符合司法民主的本质和改革方向，为公众广泛性参与司法提供了法律依据。但实践中，听证员选任仍沿用旧习惯，由检察机关直接邀请人大代表、人民监督员、专家、学者等参加听证，精英化明显。《听证规定》未能落实落地，根本原因是缺乏与之相匹配的具有广泛性和民主性的听证员选任机制。

（三）检察官“角色混同”致使程序中立性面临挑战

《人民检察院民事诉讼监督规则》规定，检察机关开展民事检察听证，由承办检察官主持。显然，立法的设计前提是承办检察官是理性的权力行使者，能够客观、中立地维护各方利益，类似中立、超然的“裁判者”角色。而实践并非如此，检察官在履行不同检察职能时，其角色会在“追诉方”与“居中裁判者”之间不断切换，这种角色混同会导致检察官在担任裁判者时带有“先入为主”的主观色彩，因此法理上的中立性假设很容易发生偏移甚至面临挑战。

一是，在审判人员违法行为监督案件中，如果线索较为清楚，不需调查或稍作核查即能判断，承办检察官尚能保持中立立场，反之如果情况较为隐蔽、复杂，则需要深入调查，此时检察官角色类似于公诉案件中的 “追诉者”，检察官与被监督人员就转变为“调查者”与“被调查者”的关系，很难保持中立立场，正如陈光中教授所说“在提起公诉后，公诉机关总是积极地提出证据并进行相应的诉讼行为，以实现求刑权，其行为具有主动性、积极性，它不应也不可能保持中立的姿态”。[4]二是，在裁判结果类监督案件中，通常检察官与申请人、被申请人能够形成“等腰三角形”的三方结构，但若能够推翻原判决的新证据，是检察官花费巨大精力依职权调查取得的，[5]则检察官已不知不觉客观上与听证内容、事项之间具有了利害关系。综上，围绕以上情况开展的民事检察听证，如果没有相应的制度制约，则会导致听证程序审查事实的实质性效果大打折扣。

二、民事检察听证制度改革方向

（一）注重公众参与的实质性与有序性

从不同国家的司法实践来看，无论是英美法系的陪审团制度，还是大陆法系如日本的检察审查会制度，亦或是我国的人民陪审员制度，公众参与均表现出实质性参与和有限性参与的特点，即参与行为能够影响或者制约司法活动，但始终处于辅助地位，非无限度参与。英美陪审团制度中，陪审团对事实部分的认定具有终局性质，但不参与适用法律。日本检察审查会制度中，检察审查会对检察官的不起诉决定进行投票表决，若认为应当起诉，则作出“起诉适当”决议，[6]其刚性表现在如果检察官仍坚持不起诉的，检察审查会进行第二轮审查，第二轮审查仍作出“起诉适当”决议的，检察官必须起诉。我国人民陪审员制度中，除法律另有规定外，人民陪审员与审判法官具有同等权利，但在7人组成的合议庭案件中，陪审员对法律适用问题不参加表决。

可以看出以上制度中公众参与的程度均为实质参与，但并非不受控制，因此民事检察听证应当注重推动听证员权利的实质化，防止听证流于形式，同时在公权力与公众参与权之间构筑平衡点，防止公众参与无序进行。

（二）注重公众参与的广泛性

注重普通公众参与司法的广泛性是世界上当前法治较发达国家的共识，是司法民主的重要体现。[7]如美国陪审团成员的入选条件呈现出极高的大众化特点，各州虽规定不同，但初选范围都极具广泛性，大多数州综合通过选举名单、驾照名单及电话号码簿等进行挑选，很多地区的初选名单涵盖了百分之九十的人口，且程序上没有收到过多人为的干预，增加了普通民众参与司法的机会。[8]

公众参与司法的重要价值之一就是将社会公众的朴素正义观引入到司法中去，对司法精英化和专业化的趋向进行纠偏，检察听证同样如此，通过听证主体参与增加检察审查结果的公开性和可接受性。民事检察听证应畅通普通民众的参与路径，广泛吸纳各个阶层、各个群体的普通民众参与到民事检察听证中。

（三）注重防止听证程序中立性偏离

检察官作为司法审查者，须恪守客观义务，并同时秉持中立性，然而客观义务和中立性两者并非并行不悖。客观义务是指为探究案件真相，检察官不应仅站在当事人立场上，而是应秉持客观公正立场进行活动。[9]在刑事诉讼中，检察官应当对被追诉人“有利”和“不利”的情况同等注意，2019年《中华人民共和国检察官法》已将检察官客观义务上升为法律，适用于包括民事检察在内的所有检察办案环节。中立性则要求检察官在审查案件时做到不偏不倚。两者区别在于：一是中立方必须与对立双方的争讼事项不存在任何利害关系，因为“无论何人均不能在事关自己的案件中担任裁判者”;二是中立方必须是对立双方的第三方，非第三方则“中立性”无从谈起。

如前所述，在深层次审判人员违法行为监督案件和在依职权行使调查核实权调取新证据的裁判结果监督案件中，民事检察官的“角色混同”导致其自身中立性发生偏移，因此笔者认为，上述情况下，听证程序主持人这个中立裁判者的角色能否与承办检察官是同一人值得深思，在民事检察听证制度改革方向上，应注重中立性角色与非中立角色进行适当分离，减少检察官在“追诉方”与“居中裁判者”之间的角色混同，避免听证程序中立性立场偏离，保障程序正当。

三、民事检察听证制度实质化路径展望

（一）稳步推进听证员权利实质化

当前民事检察听证制度仍在探索中，短期内要将听证意见打造成为对检察审查结果有实质影响的模式并不现实，因为这还需要探索配套制度的跟进和完善，从当前实际出发，稳步推进听证员权利实质化、适当赋予听证意见一定刚性是比较可行的。依据现行规定，若承办检察官不采纳听证意见，应向检察长报告并获其同意后作出决定，此规定存在随意性较大的缺点，报告主体是检察官而非听证员，检察官独占此类案件的裁量权是轻而易举的。

笔者认为，在保留检察机关最终决定权的基础上，可以考虑从以下方面稳步推进听证员权利实质化：

第一，做好听证会前深度准备工作，促使听证员权利顺利、高效行使。当前听证前准备工作比较简单，主要是在听证3日前告知听证会参加人案由、时间、地点和简单案情等，并没有真正保障听证集中、高效进行的实质性内容，因此在听证会前，可以将案件电子卷宗和当事人申请监督材料复印件等材料通过司法专递邮寄给听证员，并由检察官做好听证会前指导，使听证员能够充分了解案件事实和证据情况，进而保障听证过程中听证员能够对案件核心争议焦点进行认定，保障听证结果的质量。

第二，增设听证意见复议程序，当听证意见不被检察官采纳时，赋予听证员复议权。检察机关收到复议要求后，召开检察官联席会对听证结果和检察官决定进行全面、客观审查，若复议后仍不采纳听证意见的，由部门负责人报检察长或检察委员会决定。增加复议程序平衡了公众参与的实质性和案件处理的专业性，参与实质性亦得到提升。

第三，设置听证结果反馈机制和解释说明义务。无论是从听证员参与权的基本保障角度，还是制度设计的完整性、连贯性来说，听证结果反馈机制是不可或缺的，应在民事检察听证中应设置听证结果反馈机制，并由承办检察官向听证员负解释说明义务。

（二）建立公众化与精英化并重的听证员选任机制

第一，尽快建立与《听证规定》相适应的具有广泛代表性的听证员选任机制。我国人口众多，怎样才能提高听证主体的广泛性，使社会中占大多数的民营中小企业职工、个体户、打工者、农民等各职业群体有参与司法的机会？从当前国情来看，在发挥主观能动性的同时要尊重国情和客观规律，2022年1月最高检出台的《人民检察院听证员库建设管理指导意见》规定了申请人自愿报名的方式，笔者认为，公民自荐的方式体现了广泛性，当务之急是建立相应机制予以保障，应当明确自荐报名的时间、地点、方式、条件、接受报名的机构等，自荐之后的筛选应为资格式筛选而非选拔式筛选，即只要符合立法规定的条件的公民都应通过资格审查，真正畅通普通公众参与民事检察的渠道，实现参与机会平等。

第二，结合《人民检察院听证员库建设管理指导意见》及实践情况，建立分层分类听证员库，一是根据繁简分流进行分层，建立重大、疑难、复杂等案件听证人员库以及简易案件听证人员库;二是建立分类听证员库，根据不同案件类型的听证需要，建好不同类型的听证员库，如婚姻家庭类型、合同纠纷类型、商事纠纷类型等，让听证意见更具准确性、实效性。

（三）完善听证主持人的选任机制

程序正当性至关重要，在听证制度运用较为成熟的行政领域，包括德国、美国在内的很多国家均遵循职能分离原则，即听证主持人具有独立性。我国行政听证领域亦有此规定，《行政处罚法》第64条规定，听证主持人必须为非本案调查人员。

在民事检察听证中，听证主持人选任关乎听证程序的正当性。然而，目前相关规定只是明确了听证主持人一般由承办检察官担任，这样笼统的规定无法保障听证主持人在审判人员违法行为监督、依职权调取新证据的裁判结果监督等案件中保持应有的独立性。因此，应适当强调民事检察官的独立性，在以上两类民事检察监督案件中听证主持人与承办检察官分离，完善听证主持人的选任机制。具而言之：一是征得当事人同意的前提下，从听证员中选任听证主持人;二是从检委会中选任没有参与办案的委员担任听证主持人，因为提出再审检察建议的决定属于检委会的职权，检察机关依职权调取新证据的裁判结果监督案件可能启动再审，从检委会委员中选任主持人便于检委会成员及时、充分了解案情，且特殊案件数量少，并不会特别增加其工作压力，具备可行性。

*本文系国家检察官学院2021年度科研基金资助项目“民事检察听证程序实质化研究”（GJY2021C18）研究成果。

**北京市西城区人民检察院党组成员、副检察长、三级高级检察官[100035]

***北京市西城区人民检察院第五检察部检察官助理[100035]

[1] 党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“拓宽人民群众有序参与司法的渠道”;党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》“保障人民群众参与司法”章节部分又特别提到要“在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与”。

[2] 参见陈卫东：《公民参与司法：理论、实践及改革—以刑事司法为中心的考察》，《法学研究》2015年第2期。

[3] 参见《人民检察院审查案件听证工作规定》第16条。

[4] 陈光中、汪海燕：《论刑事诉讼的“中立”理念——兼谈刑事诉讼制度的改革》，《中国法学》2002年第2期。

[5] 参見2021年8月1日施行的《人民检察院民事诉讼监督规则》第76条第2款：“人民检察院依照本规则第六十三条、第六十四条规定调查取得的证据，与案件基本事实有关并且能够证明原判决、裁定确有错误的，应当认定为《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第一项规定的情形。”

[6] 参见崔玮：《刑事司法中的社会参与：主体、模式及完善进路》，《中国刑事法杂志》2018年第6期。

[7] 参见熊秋红：《司法公正与公民的参与》，《法学研究》1999 年第 4 期。

[8] 参见孙晗宁：《美国陪审团成员遴选机制对我国人民陪审员选任的启示》，《法制与社会》2014年11月（下）。

[9] 参见[日]松本一郎：《检察官的客观义务》，郭布、罗润麒译，《法学译丛》1980年第2期。