刑民一体协同打击虚假诉讼问题探究

汪培伟　刘海璇

摘 要：虚假诉讼治理需要刑民相互配合，加大公安、检察、法院的联合打击力度。通过对宁波地区协同办案数据情况进行分析，发现实践中仍存在虚假诉讼成案数量总体不高、线索移送配合有欠缺、反馈机制衔接不到位、调查手段配合程度不够、案件的定性需进一步统一等问题。基于对以上问题的分析和实际办案的可行性，建议进一步规范线索登记归口，在调查取证配合上引进刑事初查及技术配合，及时会商并实施跟踪反馈机制。

关键词：虚假诉讼 刑民一体 协同打击 检察监督

目前，虚假诉讼已完成了从民事到刑事的法律对接，但在实际运用过程中，由于各职能部门认识差异及配合不足等因素，打击和规制虚假诉讼行为的效果尚需进一步加强。如何高度整合公安、检察、法院力量，对虚假诉讼予以民事、刑事的全方位治理，值得探索和思考。

一、协同打击虚假诉讼的必要性

（一）虚假诉讼的概念

开展虚假诉讼的联合打击，首先需要厘清民事法律和刑事法律上对虚假诉讼的内涵界定。刑事上的虚假诉讼概念比较清晰，在2015年《刑法修正案（九）》中新增的虚假诉讼罪，将单方提供虚假证据、作虚假陈述的单方欺诈行为，以及双方串通进行虚假诉讼的行为，都纳入到虚假诉讼罪的范畴，未作罪名上的区分。

对于民事意义上的虚假诉讼，是一种概念称谓，有广义和狭义之分。广义说认为，民事虚假诉讼的概念范畴包括双方串通的虚假诉讼和单方提供虚假证据、作虚假陈述的情形，等同于刑事上的虚假诉讼罪范围。狭义说认为，民事上的虚假诉讼限于当事人“双方串通”范围内。“虚假诉讼”狭义说有其合理性，因为单方提供虚假证据的情况从民事诉讼法诞生那天起就一直都存在，而双方串通型是2012年民事诉讼法修改时才根据学界虚假诉讼的提法而明确写入民事法律的，且串通情况下当事人的主观恶性和对社会的侵害程度较单方欺诈而言也是不同的，鉴于此，将民事上虚假诉讼概念作狭义理解也不无道理。但从与刑事虚假诉讼罪概念的一致性而言，广义的民事虚假诉讼概念更符合司法工作中的需求，也逐渐被司法机关所接受。以下本文中所称的“虚假诉讼”，将采用广义的民事虚假诉讼概念和刑事虚假诉讼罪范围来进行分析论述。

（二）协同办案的必要性

虚假诉讼跨越民事、刑事两大法律，要想最大限度遏制虚假诉讼，必须充分运用民事、刑事法律手段，进行有效衔接，不留司法空白。目前在各法律部门所涉职能中，公安机关职能是刑事虚假诉讼罪的立案及侦查;检察机关职能包括刑事上对虚假诉讼罪进行审查起诉，民事上对虚假诉讼生效判决、错误执行等进行检察监督;法院职能是审判民事案件时，对有虚假诉讼的情形予以驳回，对检察机关起诉的刑事虚假诉讼案件和民事监督案件进行审理判决等。可见，各机关都有对应的程序职能，也有各自的优势与缺陷，如公安机关具有最有力的侦查手段，但如果当事人不报案，就很难发现刑事案件线索。法院在案件线索上是最容易发现线索的机关，但由于案多人少，调查的手段和精力都有所欠缺。检察机关虽然在审判监督阶段有受理渠道，有一定的调查核实权，但由于调查手段缺乏刚性，存在困难和障碍。因此，需要根据公安、检察、法院各自的特点，进行优势互补、整合力量、协同办案，才能在打击虚假诉讼方面取得更加显著的效果。以下以宁波地区近5年来的虚假诉讼办案情况为样本，对虚假诉讼协同办案进行模式探索。

二、宁波地区虚假诉讼办案情况分析

（一）2016年以来公安、检察、法院各自办理虚假诉讼案件基本情况

修改后的民事诉讼法自2013年1月1日起实施，《刑法修正案（九）》于2015年11月1日起实施，至此，虚假诉讼完成了刑事与民事的法律对接，故时间上分析2016年以来的数据，较有参考性。

1.公安机关。立案数，2016年为4件10人，2017年为7件16人，2018年为18件21人，2019年为52件77人，2020年1-8月为19件22人。移送起诉数，2016年为1件4人，2017年为6件15人，2018年为11件12人，2019年为34件49人，2020年1-8月为2件2人。移送起诉率（案件数），2016年为25%，2017年为85.71%，2018年为61.11%，2019年为65.38%，2020年1-8月为10.53%。公安机关2016年以来办理涉虚假诉讼刑事案件，呈现以下特点：（1）办案数量逐年递增。立案数及侦查后移送起诉数，均呈逐年递增趋势，2019年度增幅尤其明显;（2）移送起诉率稳步提升。公安机关对件数和人数的移送起诉率除2016年之外，均在50%以上。虽然在2017年移送起诉率激增之后，又有一定程度的回落，但总体还是维持较高水平。

2.检察机关。刑事审查起诉数，2016年为0，2017年为2件9人，2018年为4件7人，2019年为5件17人，2020年1-8月为4件9人;民事监督数，2016年为12件，2017年为5件，2018年为30件，2019年為295件，2020年1-8月为109件;民事启动再审后改判数，2016年为6件，2017年为5件，2018年为6件，2019年为24件，2020年1-8月为32件。以上数据反映出：（1）检察机关审查后以虚假诉讼罪名提起公诉的案件数量不高。原因是对于公安机关移送起诉案件，检察机关审查后可能会以不同于移诉的罪名起诉;（2）虚假诉讼民事检察监督办案周期长。一般案件从检察监督到法院再审后有结果，时间较长，还会出现跨年度的情况;（3）部分民事检察建议启动有争议。从数据来看，2019年以来虽监督数居多，但再审改判数不多。

3.人民法院。民事审理中及时发现并驳回数，2016年为0，2017年为55件，2018年为7件，2019年为53件，2020年1-8月为76件;判决生效后发现并启动再审数，2016年为1件，2017年为0，2018年为7件，2019年为36件，2020年1-8月为36件;司法措施处罚数，2016年为0，2017年为5件5人，2018年为14件14人，2019年为91件105人，2020年1-8月为62件65人。以上数据反映：（1）法院发现虚假诉讼数量处于总体上升趋势。从2016年几乎为0，到近两年维持在一定的水平。（2）法院审理阶段发现的占比较高。法院在审判阶段及时发现虚假诉讼的比率为70%，判决生效后发现纠正的占30%。（3）法院惩戒以司法处罚方式为主。对于虚假诉讼行为人的惩处，以法院训诫，以及罚款、拘留等司法处罚措施为主，追究虚假诉讼刑事责任的比例较低。

（二）公安机关、检察机关、法院办案的协同情况

1.线索移送情况。2016年以来公安机关、检察机关（民事监督部门）、人民法院相互间线索移送数，以及立案或提出民事监督数，有以下特点：（1）公安机关接受移送线索数逐年增加。2019年，法院移送公安线索数有较大幅度增长，这与该年度法院虚假诉讼治理专项活动有关系。（2）公安机关接受法院线索移送数明显多于检察机关。法院移送占比65%，检察院移送仅35%。（3）公安对移送线索的立案率尚可。对于法检移送线索的立案数，基本上每年都维持在50%以上。（4）检察机关民事监督接受公安、法院移送数量较少。只有2020年公安机关向检察机关民事监督部门移送1件线索，其他均为0，法院没有向检察机关民事监督移送线索。反映出检察机关民事部门与公安、法院两家线索共享程度不高。

2.配合办案情况。对于虚假诉讼的办理，公安、检察、法院在从省级到区县级各个层面都有一些协同打击的会签文件，解决了一部分协同问题，公检法三家在具体办案中也据此增强了联系。目前来看，一是在法院与公安的配合上。法院一般对民事案件发现怀疑虚假诉讼情形的，移送公安进行侦查，据公安侦查结果来处理民事案件，在公安侦查过程中，承办法官一般不再继续调查。法院如果从内部刑事审判部门发现虚假诉讼行为，会主动启动民事纠错程序。二是在检察与公安的配合上。检察机关民事检察部门主要还是自己作为调查主体，需要公安协助时，联系派出所民警进行调查协助，来增强自身调查核实权的力度，如借助公安的场所以及人员信息查询，来寻找当事人或突破口供。但相比较与公安的配合，检察机关更多还是内部配合，如加强刑事和民事检察部门之间线索移送、借阅卷宗等。对于从刑事检察部门中发现的虚假诉讼，因为已有刑事案件中的证据作为基础，民事监督的准确度就比较高。综上，可见不论是调查上还是办案成效上，法检目前还是内部刑民部门间的配合居多，而公检法三家单位之间的实际协作较弱。

三、协同办案中存在的问题及障碍

虚假诉讼案件协同办理虽然已有一部分基础，但从以上分析来看，达到高效协同还存在一定的问题和障碍：

（一）成案数量总体不高

不论刑事案件还是民事案件，虚假诉讼的成案数量相较发案数量还是总体偏低。很多虚假诉讼行为因为没有线索而未进入司法视野，或者有举报情形，但因没有证据而无法认定。对于刑事案件来说，由于刑法的谦抑性，虚假诉讼行为如果没有达到一定程度，便不会进入到刑事案件环节。对于民事虚假诉讼案件，识别以及查实证据困难是定案的主要障碍。办理民事虚假诉讼案件的机关是法院和民事检察部门，這两个部门可以接触并发现虚假诉讼，但因都只有调查权，没有侦查权，证据查实，尤其是口供获取能力显然较弱，作为主体进行办案而最终成案的力度有限。

（二）线索移送配合有欠缺

首先，法院移送公安的虚假诉讼线索质量不均衡。部分地区法院存在没有经过证据甄别而笼统移送的情况，故公安对于其中一部分没有进行立案。司法改革后，法官在审理民事案件时，会有风险规避意识，对于怀疑有虚假诉讼可能的案件，有时会存在直接对民事案件作中止处理，并一移了之的现象。如果法院没有经过充分的调查，甚至对于案件的基本问题和矛盾也没有向当事人进行询问，就将案件移送公安，公安则需去甄别可立案的线索，但由于公安警力的限制，实际愿意去区分线索的积极性不高，就很容易导致一部分线索落入衔接空白地带。其次，民事检察部门与其他两家线索共享程度不高。民事检察监督就线索方面与公安、法院的协同不够，难以高度参与其中，接收到公安、法院移送的线索甚是匮乏。相对而言，公安和法院在民事虚假诉讼信息上的联系比较密切和直接，两家一般不会通过检察监督这个中间环节，借助民事检察监督力量的意识不强。

（三）反馈机制衔接不到位

一方面在线索处理的反馈上，公安机关对于法院移送线索的接收不畅。调研发现，对于法院认为已经移送的线索，公安机关反映没有收到的情况也有存在。依托政法委征集调研数据时，分别向公安征集了法院移送线索数，和向法院征集了主动移送给公安的线索数，两个数据不相对应，法院报送的移送数明显多于公安报送的被移送数，一些法院移送的线索，公安并没有查询到。法院和公安对于移送线索的接收部门还没有协调一致，有的是移送给派出所接收，有的是移送给公安法制部门接收，归口不统一。另一方面在案件办理结果的反馈上，对于同一事实的虚假诉讼，法院及民事检察部门对于民事案件的办理程度和公安刑事案件办理程度信息反馈不及时，没有形成常态化反馈模式，案件进度动态信息交流存在壁垒，不利于当事人各项权利及时救济。

（四）调查手段配合程度不够

首先，在法院与公安的调查配合上，法院希望能借助公安的力量对案件进行初步调查，移送公安后一般民事案件作中止处理，法院不会再继续对案件审理并作调查，主要依赖公安力量，这样公安单独调查的积极性不高。且公安如果尚未立案，派专人和法院沟通并进行深入配合调查的程度则难以实现。实践中，在个案审查上，调查会出现阶段性断层，也即前阶段由法院调查，后阶段由公安调查，两方在调查中根据各自的手段和专业优势进行协同办案的程度不高，影响办案效率和效果。而公安机关在己立案的虚假诉讼案件上，也是以自行侦查为主，较少去请教民事法官的专业意见，民事审判的亲历性意见在侦查阶段没有得到很好的发挥。其次，在民事检察部门与公安的调查配合上，检察机关在办理虚假诉讼民事监督案件时，一般主要使用自身调查核实权，适当借助公安的资源，虽已有成案案例，但集中在少部分地区，而且主要取决于基层检察院与当地派出所之间的关系，人员相对熟悉的地区公安还愿意配合，有些地区公安则重视配合程度不够，没有形成常态化工作机制，联合办案的意识存在不足。

（五）案件的定性需进一步统一

对于刑事虚假诉讼，公安、检察、法院对该罪的认知还存在一定差别，因虚假诉讼与其他伪造证据、妨害作证、诈骗的犯罪行为有交叉，故检察机关对于公安机关以虚假诉讼罪移送的案件，不一定以虚假诉讼罪起诉，而对于公安机关没有以虚假诉讼罪移送起诉的案件，可能审查后会以虚假诉讼罪起诉，法院审判环节也存在同样问题。2018年“两高”出台《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》，对办理虚假诉讼刑事案件适用法律作出详细解释，故司法实践中需要各司法环节进一步统一认识，提高定罪准确率。对于民事虚假诉讼，检察机关民事检察部门也需要进一步提高监督的证据标准，提高再审检察建议的准确度，为法院依法民事改判作实证据基础。

四、协同打击虚假诉讼的建议

关于协同公安、检察、法院联合打击虚假诉讼，有会签等系列文件，但大都是原则性的，办案中还需一些具体的可操作性配合。在此，针对协同的具体工作，以充分发挥各单位优势为目的，从微观上提出一些配合建议，供实践探索。

（一）线索进入途径方面的配合

1.各单位进一步规范线索登记。对于当事人举报的线索，不论是否可进入立案程序，都要予以详细登记，并对公安、检察院都收到过的重合的举报线索，作出统计并予以重点关注。而对于法院移送公安的线索，公安要进一步统一对接部门，避免出现法院部分移送线索查询不到。

2.分阶段进行不同性质立案。对于尚不符合公安刑事立案标准的案件，可以先探索进行民事检察监督。按照民事诉讼法规定，检察机关在民事监督职能方面有调查权，虽不如公安机关侦查权有力，但也可在一定程度上弥补法院案多人少、调查力量不足的缺口。如调查出一定的初步证据，达到符合刑事立案标准，再移送公安进行刑事立案。

3.适度提高法院线索移送标准。法院对于审判中疑似虚假诉讼的案件，要尽可能用足法院调查职能，对可以调查的内容进行充分调查，法院内部以组建甄别小组的形式先进行筛选，将成案可能性较大的线索移送公安，防止有依赖思想，随意移送导致民事案件久拖不结。

（二）办案中调查取证方面的配合

一方面，公安立案前可作适度初查。对于办理虚假诉讼案件，最强有力的手段即是公安机关的侦查权，法院、检察院民事监督部门都想借助公安的侦查权对虚假诉讼事实进行查明。但虚假诉讼一般比较隐蔽，还存在双方串通的情況，一开始就符合刑事立案标准的情形并不多，无法开展刑事立案进行侦查。公安机关可以充分运用初查手段，配合法院或民事检察部门进行调查。

另一方面，刑事立案侦查与配合。如符合刑事立案条件，公安机关则可以采取强制措施对案件进行侦查。此阶段刑事检察部门也可参与，对于应立不立的案件，符合条件的进行立案监督。在公安已立案侦查的基础上，因虚假诉讼基础源于民事诉讼，对于民事诉讼的异常和实施手段，法院和民事检察部门相对较为了解，可以为公安机关的侦查活动提供方向。在办理具体案件时，明确法院、检察与公安对该案的具体责任人，以解决办案过程中即时对接问题。

（三）反馈讨论机制方面的配合

虚假诉讼涉及民事和刑事领域，办案过程中也有交叉，故需要加强公检法三家的阶段性反馈和对案件处理方面的交流讨论。刑事方面，2018年之前在虚假诉讼刑事犯罪特征上，部分虚假与完全虚假的入罪问题有过争议，但2018年“两高”的司法解释出台后，各家应做好进一步的意见统一，提高虚假诉讼罪适用的准确度。民事方面，一方面是前面论述的线索移送方面的衔接，被移送单位要向移送单位尽快反馈移送线索处理情况，明确具体线索联络人，做好各个办案流程阶段的联络人交接，避免线索落空，线索的最终处理结果要有明确的意见反馈，可以制作大类情形表格选填的方式反馈。另一方面是案件办理过程中的衔接。如民事检察部门在办理民事审判监督案件时，发现已生效民事裁判又涉及未决刑事案件的情形，要及时关注所涉刑事案件的进展情况，主动与相关单位就个案建立反馈联络，适时将反馈结果作为民事监督的参考。

（四）充分借助政法委的协调作用

公安、检察、法院三家都有自己的工作方式，彼此也不隶属领导，出现意见不统一的情形时，可以充分借助政法委的统筹协调功能。在制度建立上，可以适时就某些配合问题协调制定细化的操作方案，将具体办案机制固定下来，在此要注意细化流程，避免过于原则性、形式化。要督促落实，没有落实的文件等于一纸空文，实践中有出现过签订文件与实际实施相脱离的现象，如监督借卷等问题，可以提请政法委适时督查，确保配合落到实处。在个案对接上，对于疑难复杂的虚假诉讼案件，公检法三家可以进行联合督办，如当法院与公安在是否应予刑事立案侦查问题上有争议的，可以让检察机关进行参与甄别，并实时跟踪办理动态，实现案件刑事上、民事上的全面对接处理，办理出典型案件，以作类案指导。