公益诉讼中法律责任的功能区分

陕西省西安市人民检察院课题组

摘 要：检察机关在公益诉讼中追究刑事、行政、民事法律责任时存在不平衡、不均衡的问题。基于法律责任惩罚、救济、预防功能的区分，应对不同功能的法律责任适用“并科”原则，相同功能适用“惩罚择一从重”“救济、预防效率优先”“履行免责”的原则，与之相对应的办案规则和工作机制包括预防功能“优先”、惩罚功能“顺位”、救济功能“协商”，公益诉讼追责主体“两检合一”的办案机制和个案法律责任适用审查程序。

关键词：公益诉讼 法律责任 责任功能 责任适用

在应对社会关切的诸如生态环境保护、食品药品安全等公共议题方面，原本并行的刑事、行政、民事法律责任呈现出“综合性”特点。随着具有“国家化”特点的检察公益诉讼法律制度[1]的建立和发展，检察机关享有行政和民事两种公益保护手段，加之其本身享有的刑事公诉职能，使得在公益诉讼中刑事、行政、民事责任的交叉和重叠更为突出。研究三种责任在实践中的呈现方式，并按照法律责任制度的功能厘定不同法律责任性质和适用界限是当前较为重要的课题。

一、现状观察：公益诉讼中刑事、行政、民事法律责任适用存在的问题梳理

（一）责任适用“数量”层面的不平衡

1.地域间不平衡。责任适用在地域间的不平衡是指是否追究责任以及追究哪一种责任在不同的地方呈现数量上和程度上的差异。中国政法大学刘艺教授在分析了2017—2019年全国的办案数据后指出，“从全国范围来看，各地法院和检察院的办案数量都存在不均衡的问题”。[2]最高人民检察院张军检察长在2019年向第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议所作的《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》中也表明“各省区市检察机关以及省区市内检察机关之间，公益訴讼职能发挥作用不平衡”。[3]课题组所在的省、市也一直存在各市间以及各市内办案数量的差异。造成办案数量地区差异的原因是多元的，但不可否认的是，这种差异会造成某个或者某类行为在某地会被追究法律责任，在其他地方不会被追究;或者某一时间点之前不被追究，之后的会被追究;抑或在某地会被追究此种法律责任，而在其他地方会被追究其他类型的法律责任。[4]

2.责任类型不平衡。责任适用类型上的不平衡是指某一类型的法律责任追究的数量显著大于其他类型。在“刑事附带民事公益诉讼已经成为公益诉讼起诉案件的主流”[5]的趋势下，目前同时追究刑事和民事责任的案件数量仍占比较小，经粗略估计2021年1-11月期间仅占比11%，大量的刑事案件中并没有追究民事责任，存在责任“遗漏”。[6]另外，民事或刑事附带民事公益诉讼起诉案件的比例大于行政公益诉讼起诉案件的比例，且差距逐年增大，[7]这表明检察机关越来越趋向于通过直接追究民事责任的方式替代了间接监督行政机关追究行政责任的方式，导致行政责任的“遗漏”。

（二）责任适用“程度”层面的不均衡

1.三种责任类型内部不均衡。在刑事、行政、民事责任的内部，由于不同责任形式在实际执行中存在各种问题，导致责任追究的“程度”在不同的案件中并未达到均衡，轻重不一。如在破坏环境资源类刑事案件的恢复性刑事司法中，追究刑事责任的同时启动生态修复的比例并不高，最高人民法院杨迪法官在对2018年1月至2019年12月涉及污染环境罪的1895份判决书进行研究后发现，被告人或单位自行修复的比例从2018年不到10%到2019年的18.4%，虽有增长，但修复意愿仍不强烈[8]，修复性刑事司法并未得到有效的执行。在民事责任中，责任承担的形式不统一，有的仅要求恢复原状，有的同时要求恢复原状和赔偿损失，特别是是否要求支付惩罚性赔偿金差异明显，不同案件的不同被告实际承担的民事责任强度并不相当。[9]在行政责任中，仍然存在以移交犯罪作为履行行政监管职责，未对被破坏的公益履行监督修复的行政职责，以及通过民事公益诉讼的方式进行修复而规避行政责任的情形。

2.三种责任类型之间不均衡。在同时追究两种以上责任的情形下，各责任之间是否相互影响，并达到责任追究与侵害程度的均衡，做法不一。具有惩罚性质的刑事罚金、行政罚款、惩罚性民事赔偿金是否同时适用，能否相互抵扣标准不一;具有恢复原状性质的行政处罚、行政命令与民事责任的选择不一;民事责任的承担是否影响量刑结果不一。[10]

造成上述责任适用不平衡、不均衡的原因包括一些现实方面的困境，比如个别检察机关自身力量薄弱，案件数量较少;或者因监督行政机关难度大，转而通过直接追究民事责任的方式补足行政监管的空缺，但上述问题背后更为深层次的原因在于对法律责任功能的认识不足。

二、理论基础：法律责任的功能及其竞合

（一）法律责任功能的概述

法律责任虽尚无统一的概念，但在“违法者在法律上必须受到惩罚或者必须做出赔偿”，亦即“存在于违法者和救济之间的必然联系”[11]方面存在一定的共识。一般认为，“法律责任的功能是：惩罚、救济、预防。这三个功能同时也是对某人或某一组织施加法律责任的理由”。[12]在三大功能的比重方面，华南理工大学刘长兴教授认为环境法律责任“应当以惩罚为基础、注重补偿和预防功能的发挥，实现环境法律责任保障法律实现的作用”。[13]

（二）法律责任功能的竞合及其处断原则

基于法律部门内法律责任的功能已经越来越综合，以法律部门作为法律责任区分的界限相应的越来越模糊，因此本文拟以法律责任的功能区分来寻找法域间的责任竞合的处理原则。

1.不同功能“并科”。在部门法功能综合的趋势下，部门法间的并科应替换为法律责任功能的并科，这也被民法典第187条所规定。在追究法律责任的过程中，具有惩罚、救济、预防功能的法律责任应该并行适用，分别发挥不同的作用。“并科”规则可以基本解决当前法律责任适用方面的问题。如果追究了具有惩罚性的刑事责任，并不影响追究具有救济、预防功能的行政和民事责任。如果没有追究具有惩罚性质的刑事责任，则可以继续追究具有惩罚性质的行政和民事责任。

2.相同功能“惩罚择一从重”“救济、预防效率优先”“履行免责”。对于发挥同样惩罚功能的不同法律责任承担方式，基于“报复适度”的公平正义原则应实行“择一从重”，即选择惩罚功能中责任程度最为严重的责任形式。比如，在同时存在具有惩罚功能的刑事责任、民事惩罚性赔偿金、行政处罚时，应该选择惩罚最为严重的刑事责任，而不能再行提出具有惩罚性质的行政处罚和民事惩罚性赔偿金。

对于具有救济、预防功能的法律责任形式，比如民事责任中的停止侵害、恢复原状、赔偿损失、消除危险、生态修复、损害赔偿等，行政责任中的责令恢复原状、赔偿损失、生态损害赔偿等责任形式，因其责任的实质为“填平”和“预防”，并不涉及权利的减损，故应适用“效率优先”的原则。一般来讲，行政监管的效率高于司法，应优先通过行政责任追究的方式。当然，制约“效率”的因素很多，行政的效率是否一定高于司法并非定论，应以协商的方式根据个案的实际情况进行确定。

在同一功能的法律责任被实现后，基于“禁止重复评价”原则，其他法律部门内的同一功能的法律责任自然免除。如刑事案件中，如果被告人自行修复了被损害的公益，自然免除其在民事、行政法律部门具有同样功能的恢复原状等法律责任。

三、实务对策：公益诉讼视角下检察机关适用刑事、行政、民事法律责任的一般规则和机制

（一）公益诉讼中检察机关适用法律责任的一般规则

1.预防功能“优先”规则。与惩罚和救济所产生的一般预防效果不同，事前的预防是法律责任预防功能最为有效的方式。基于预防功能优先的规则，检察机关应当首先和重点选择适用具有事前预防功能的法律责任，即以监督行政机关履行行政监管职能，通过过程性监管或者对违法行为的及时发现、制止、查处，或者在行政责任预防功能缺失或无效的情况下，提起民事预防性公益诉讼，而不能将惩罚和救济作为公益诉讼的重点。

2.惩罚功能“顺位”规则。从法律责任惩罚功能的历史发展分析，刑事责任和行政责任是惩罚功能实现的主要责任形式，民事的惩罚性责任仅仅在于让渡行政惩罚的权力，鼓励“私人执法”而弥补行政执法的不足。因此刑事、行政、民事责任在惩罚功能的实现上应该区分先后顺序。同时，按照“惩罚择一从重”的原则，检察机关在公益诉讼中也应当按照刑事惩罚性责任——行政惩罚性责任——民事惩罚性责任的顺位适用法律责任，只有在不构成或者无法追究顺位在前的惩罚性责任的情形下，才能启动下一顺位的惩罚性责任。在刑事附带民事公益诉讼中，由于已经通过刑事责任实现了惩罚功能，就不能再行提出惩罚性的民事赔偿。民事惩罚性赔偿应严格限制在不构成或者无法追究刑事、行政惩罚性责任的情形下，也就是只能单独提起民事惩罚性赔偿的公益诉讼。

3.救济功能“协商”规则。救济功能贯彻“填平原则”，并不涉及權利的剥夺，表现为法律责任救济功能主体的多元，如生态环境损害中涉及政府、环保组织、检察机关三个主体，消费损害中涉及消费者组织、检察机关两个主体。救济功能在不同的法律部门和法律程序中均可以实现。如在环境领域，可在刑事程序中通过生态修复，行政程序中通过行政处罚、行政命令或者行政代履行，民事程序中的生态环境修复和损害赔偿实现生态环境的救济。在此情况下，基于上文提出的相同功能救济实行“效率优先”规则，应由享有主张救济责任的主体依据个案的实际情况进行充分协商，并按照“效率优先”的原则判断通过哪一种程序、由哪一主体提出，最终以最小的成本实现救济功能。

（二）公益诉讼中检察机关适用法律责任的工作机制

1.追责主体合一——建立公益诉讼“两检合一”办案机制。正如学者指出的，“检察系统内部相关业务部门横向移送的机制运行普遍存在着不顺畅的问题。”[14]体现在公益诉讼中，由于业务知识的壁垒、各自的诉讼目标、诉讼规则不一致等原因，刑事检察部门和公益诉讼检察部门协作也存在不顺畅的问题。实践中，部分检察机关已经着手探索实行公益诉讼案件和刑事案件“合一”办案机制。如石家庄市长安区检察院在2018年以前即开始探索集审查逮捕、审查起诉、行政公益诉讼、民事公益诉讼“四检合一”模式，[15]另有内蒙古全区三级检察机关实行“三检合一，四位一体”公益诉讼办案模式[16]。但一个案件中并不必然同时存在刑事、行政、民事三种责任，且相对于检察机关内部职能划分来看，实际只是将涉及公益诉讼的刑事检察职能交由公益诉讼检察部门行使而已，因此更为准确的表述应该是刑事检察和公益诉讼检察职能合一行使的“两检合一”办案机制。“两检合一”办案机制的核心在于公益诉讼中的刑事、行政、民事责任均由一个办案主体负责，从工作任务量角度考虑，宜将涉及公益诉讼的刑事检察职能交由公益诉讼检察部门行使。

2.责任适用的程序控制——增加个案法律责任适用审查程序。对侵害公益的行为是否追究责任、追究哪一种责任、以哪种形式追究责任都属于检察机关行使权力决定的事项。如果缺乏制度约束，仅凭行使权力的主体自我约束，会因个体差异造成权力行使的随意和恣意。基于权力的控制，法律责任适用必须建立制度化的个案法律责任适用审查程序进行控制。检察机关在办理公益诉讼案件时，应对案件涉及的刑事、行政、民事法律责任进行全面审查，并依据法律责任适用的一般规则和责任竞合处断规则，确定案件所涉及的法律责任种类、范围以及追责的顺序。该程序应作为案件立案后的必经程序，并将法律责任适用所涉及的事实作为调查核实的内容。实践中，部分检察机关已经提出要求“一案三查”。[17]个案法律责任适用审查的结果是确定案件下一步追究哪一种法律责任，启动哪一种追责程序的依据。增设个案法律责任适用审查程序可由最高检先行确定若干检察机关进行试点，在总结试点经验教训的基础上形成较为完善的规则，并在修订公益诉讼办案规则时予以吸收。

*本文系最高人民检察院2021年度检察应用理论研究课题“公益诉讼中刑事行政民事法律责任衔接研究”阶段性成果。

**课题组负责人：同振魁，陕西省西安市人民检察院副检察长;课题组成员：岳娟，陕西省西安市人民检察院第八检察部主任;党盟盟，陕西省西安市人民检察院第八检察部员额检察官[710000]

[1] 参见覃慧：《检察机关提起行政公益诉讼的实证考察》，《行政法学研究》2019年第3期。

[2] 刘艺：《我国检察公益诉讼制度的发展态势与制度完善：基于2017—2019年数据的实证分析》，《重庆大学学报（社会科学版）》2020第4期。

[3] 参见张军：《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》（摘要），正义网http：//news.jcrb.com/jxsw/201910/t20191025_2068644.html，最后访问日期：2021年11月10日。

[4] 在搜索引擎中输出“首例检察公益诉讼”关键词，可以检索出全国各地不同地域在不同时间的“首例”案件，从这一个侧面即可反应以“首例”为界的地域、时间点以及责任类型的差异。

[5] 刘艺：《刑事附带民事公益诉讼的协同问题研究》，《中国刑事法杂志》2019年第5期。

[6] 经检索中国裁判文书网刊登的裁判日期自2021年1月1日至2021年12月1日期间的刑事裁判文书，破坏环境资源类犯罪共计7756篇文书，增加“附带民事公益诉讼”关键词二次搜索后仅有854篇，粗略估计（未剔除重复文书及不同审级的文书），提起附带民事公益诉讼的比例为11%。

[7] 根据最高检公布的检察业务数据，2019年民事公益诉讼占提起公益诉讼的88.1%，行政公益诉讼占11.9%，2020年民事公益诉讼占提起公益诉讼的89.5%，行政公益诉讼占10.5%;2021年1—6月民事公益诉讼占提起公益诉讼的94%，行政公益诉讼占6%，最高人民檢察院网，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt，最后访问日期：2021年11月12日。

[8]参见杨迪：《污染环境罪司法样态透视——基于刑事判决的实证分析》，《国家检察官学院学报》2020年第2期。

[9]参见谢小剑：《刑事附带民事公益诉讼：制度创新与实践突围——以207份裁判文书为样本》，《中国刑事法杂志》2019年第5期。

[10]参见徐军、李方玲：《生态环境修复责任在刑事附带环境民事公益诉讼中的司法适用研究——以397份裁判文书为样本》，《四川环境》2021年第4期。

[11]参见蔡宏伟：《“法律责任”概念之澄清》，《法制与社会发展》2020年第6期。

[12]参见张骥：《论当代中国法律责任的目的、功能与归责的基本原则》，《中外法学》1999年第6期。

[13]参见刘长兴：《超越惩罚：环境法律责任的体系重整》，《现代法学》2021年第1期。

[14]参见覃慧：《检察机关提起行政公益诉讼的实证考察》，《行政法学研究》2019年第3期。

[15]参见刘霞：《探索公益诉讼“四检合一”办案模式》，《检察日报》2018年6月8日。

[16]参见法治日报：《内蒙古：积极探索公益诉讼“三检合一”模式》，最高人民检察院官方网站https：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202010/t20201019_482302.shtml，最后访问日期：2021年11月18日。

[17]参见毛红文：《鹰潭市余江区检察院：“一案三查一跟进”助力采矿行业治理》，人民网江西频道http：//jx.people.com.cn/n2/2021/0127/c348251-34551275.html，最后访问日期：2021年11月18日。