检察机关推进市域社会治理法治化路径

林施兆

摘 要： 法治是社会治理的基本方式，推进市域社会治理现代化，必须走法治化道路。检察机关推进全域滨海社会治理法治化具有必要性和可行性。针对社会治安形势严峻复杂、社会矛盾化解难度大、法治服务保障水平较低、执法司法问题较为突出、监督考核体系尚未健全等问题，检察机关应重视防范化解各类社会矛盾和重大风险，维护安全稳定的社会环境;着眼区位特色，依托公益诉讼检察，加强海洋资源保护和环境治理;健全服务企业发展机制，营造法治化营商环境，助力民营经济发展;积极延伸法律监督职能，推进重点领域社会治理机制创新，推动构建共建共治共享社会治理新格局。

关键词：市域社会治理 法治化 全域滨海

法治是社会治理的基本方式，推进市域社会治理现代化，必须走法治化道路。市域社会治理法治化即将社会治理纳入法治轨道，运用法治思维和法治方式解决市域社会治理中各种矛盾问题，将各类风险隐患化解在萌芽、解决在基层，从而确保社会安定有序、充满活力。

***总书记于2021年3月到福州考察调研时提出，“福州是有福之州，生态条件得天独厚，希望继续把这座海滨城市、山水城市建设得更加美好，更好造福人民群众”[1]。2017年，福州市委、市政府部署建设福州滨海新城。2021年，长乐区委、区政府提出“全域滨海”[2]概念，将长乐全域融入福州滨海新城协同发展，致力于提升社会治理现代化水平，全力打造新时代有福之州、幸福之城。检察机关应主动融入经济社会发展大局，为推进市域社会治理法治化贡献力量。

一、检察机关推进市域社会治理法治化的必要性与可行性

检察机关是国家法律监督机关，检察机关的司法办案活动必然遵循法治化的要求;同时，检察机关还通过加强对其它行政执法机关、司法机关的法律监督，使执法、司法活动在法治轨道上运行，这些决定了检察机关在推进市域社会治理法治化中具有独特优势。

（一）检察机关的履职方向与社会治理的任务要求相一致

党的十九届四中全会提出保持社会稳定、维护国家安全、健全社会公平正义法治保障制度、加强对法律实施的监督等社会治理的任务要求。《人民检察院组织法》规定，“检察机关通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行”。检察机关的履职方向与社会治理任务要求相契合。

（二）充分履职是检察机关推进社会治理法治化的重要方式

社会治理包括打击和预防犯罪、排查和化解社会矛盾、严格执法、公正司法等具体工作。检察机关通过履行审查逮捕、审查起诉等职能，依法打击犯罪、化解矛盾，维护社会安全稳定;通过履行诉讼监督职能，促进严格执法、公正司法;通过结合办案加强社会治理源头性、根本性、基础性问题研究，开展普法宣传、推动相关领域立法等。检察机关通过充分履行法律监督职能，促进提高社会治理法治化水平。

（三）检察机关的履职效果是社会治理法治化成果的具体体现

检察机关是国家的法律监督机关，服务党和国家的中心工作是其履职的必然要求。检察工作重心始终紧跟中央重大决策部署、紧贴地方党委政府中心工作，如参与疫情防控，助力企业复工复产;参与扫黑除恶专项斗争，推动重点行业整治;参与防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战等。检察机关通过充分履职，切实将检察工作成效转化为了社会治理法治化的成果。

二、当前社会治理中存在的主要问题

（一）社会治安形势严峻复杂

随着滨海新城建设加快推进，人口规模快速增长，违法犯罪呈上升趋势，特别是经济发达的部分沿海区域，涉众型经济犯罪、金融犯罪、网络犯罪日益突出，危害公共安全犯罪、暴力犯罪和侵财型犯罪比例居高不下，黑恶势力等有组织犯罪和逃汇、破坏生态环境等跨区域犯罪打击和预防难度大，严重影响社会安全稳定。

（二）社会矛盾化解难度大

滨海新城建设带来城市管理和环境保护等方面的新问题，因土地征用、房屋拆迁、教育就业、医患纠纷、劳资纠纷等引发的矛盾日益复杂。部分群众缺乏法治意识，解决问题不走正常诉讼渠道，而是通过越级上访、闹访、网络曝光等方式来表达诉求，矛盾化解难度不断增大。

（三）法治服務保障水平较低

福州滨海新城建设发展战略实施对法治服务保障提出新的要求。一方面，长乐作为沿海城市，绿色发展理念深入人心，人民群众对海水污染、海洋资源遭受破坏等问题反映强烈，海洋生态环境治理保护工作亟待加强;另一方面，长乐民营企业众多，受经济下行压力影响，企业经营、融资等风险加大，公正执法、平等保护等理念、措施还不能完全到位。

（四）执法司法问题较为突出

行政执法和刑事司法领域的问题仍然突出，行政不作为、慢作为现象仍然存在，有案不立、非法取证、滥用强制措施、违法插手经济纠纷、侵犯公民诉讼权利等司法不公问题时有发生。如2018年至2020年，长乐区人民检察院（以下简称“长乐区院”）共监督和督促行政机关依法履职85件，监督纠正侦查机关违法立案、漏捕漏诉、侦查活动违法等问题273件，监督纠正审判机关裁判、执行问题64件，纠正刑罚执行方面的问题109件。

（五）监督考核体系尚未健全

市域社会治理在国家和地方层面均未构建完备、独立的考核体系，其所涉及的单项工作量化指标一般都散落在不同的考核体系中。同时一些相同的项目，如依法治区、生态环境保护、营商环境建设等项目，在不同地区、不同部门设定的考核标准也不统一，无法进行横向、纵向比较，也无法科学地监督、考核具体工作开展情况。

三、推进市域社会治理法治化的地方检察实践

检察机关推进全域滨海社会治理要着眼区位特色，立足检察职能，以司法办案为抓手，不断为推进市域社会治理法治化提供优质服务和保障。

（一）聚焦履职重点难点，全力防范化解重大风险

1.全力防范化解安全稳定风险。坚持把维护社会安全稳定作为首要任务，会同公安、法院制定重大案件介入侦查引导取证、联席会议等制度，加强多层面信息通报和工作衔接，完善涉黑涉恶、涉暴涉恐、涉宗教极端等案件办理机制。长乐区院作为福州地区邪教案件集中管辖单位，建立了反邪教案件内审制度，在案件办理过程中及时向党委政法委报告有关情况，积极听取意见，在案件作出决定前向福州市人民检察院、福建省人民检察院（以下简称“福建省院”）汇报请示，积极争取工作支持和业务指导。建立赌博案件“三长”背书和跨境赌博案件报备审核制度，严格规范赌博案件办理程序。积极参与“断卡”“净网”等专项行动，会同公安、法院统一执法标准，持续推进打击治理电信网络新型违法犯罪，全力维护网络空间安全。

2.全力防范化解金融领域风险。针对近年来长乐涉众型经济犯罪多发的特点和趋势，长乐区院加强对金融信贷、企业借贷和民间投资、融资等领域风险的分析研判，及时向金融机构和主管部门提出建议，推动强化风险防范措施。依法妥善办理涉及民间标会的非法吸收公众存款案件，把追赃挽损摆在更加突出位置，通过充分运用政策法律进行释法说理、兑现从宽政策等方式，让犯罪嫌疑人想方设法筹集资金对集资参与人进行赔偿，最大限度挽回集资参与人经济损失，减少社会不安定因素。对于涉及企业联保等贷款诈骗案，充分考虑经济下行压力对企业生产经营造成的影响，准确把握罪与非罪、罚与不罚的界限，防止处置不当引发企业倒闭连锁反应和系统性金融风险。

3.全力防范化解执法司法风险。在公安机关执法办案中心设立检察室，构建刑事案件信息共享平台，前移监督关口。建立侦查监督数据季度通报机制，定期向公安机关通报派出所和各执法大队侦查活动中的问题，促进严格规范执法。依托行政执法与刑事司法信息共享平台，拓展行政执法监督渠道，加大对行政不作为、乱作为、慢作为问题的监督力度，促进依法行政。认真落实“群众来信件件有回复”制度，依法及时办理群众涉法涉诉来信来访。会同信访、公安等部门建立信息通报制度，即时互通涉法涉诉案件信息，共同促进息诉罢访。建立敏感案件信息通报、案件风险快速反应和网上舆情答疑等机制，加强办案风险日常防控和舆情监测，及时排查处置各类涉检风险。

（二）依托公益诉讼检察，推进海洋生态环境治理

福州滨海新城地处沿海一带，近年来部分沿海地区酒楼污水直排入海、盗挖海砂、无序捕捞珍稀海产品等问题引发社会关注。长乐区院依托公益诉讼检察职能，会同有关部门着力加强海洋生态环境综合整治。

1.健全公益诉讼工作机制。主动向区委、人大报告生态环境保护领域公益诉讼工作情况，推动区人大常委会出台《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的决定》，为检察机关加强生态环境治理提供法治保障。会同法院、海洋与渔业局等行政执法单位会签公益诉讼协作文件，就线索移送、业务咨询、培训交流等加强合作，形成工作合力。在全国首创公益诉讼诉前圆桌会议机制，针对海洋和其它生态环境治理中的问题，通过与自然环境、市场监管、水利、海洋渔业、乡镇（街道）等部门圆桌协商，点对点、面对面分析和研究解决方案，推动行政机关主动履职，提升公益诉讼检察工作质效。诉前圆桌会议机制得到最高人民检察院（以下简称“最高检”）、福建省院充分肯定和推广，《人民日报》《检察日报》等分别进行了专题报道。

2.推进公益诉讼法治教育平台建设。建成全国首个公益诉讼法治教育基地，充分发挥基地的平台载体优势，展示公益诉讼经验做法和突出成效。截至2021年10月，已接待各地参观人员1万余人次。

3.组织开展各项保护工作。第一，组织开展“守护海洋”公益诉讼专项监督活动。以漳港海岸线一带餐饮酒楼为重点，会同生态环境局、市场监管局等单位实地走访调查，摸排漳港海岸13家海鲜酒楼排污及管道布设等情况，主动向区委、政府报告，推动拨付专款对沿线海岸污水管网进行全面整修，使餐饮污水全面对接污水管网，实现入海污染物零排放，并在此基础上，将整治工作进一步铺开至梅花镇、湖南镇等沿海乡镇，实现长乐全域沿海全覆盖。同时在漳港海岸建设“守护海洋共创美好生活公益诉讼示范带”，加强海洋保护政策法律宣传，提升办案社会效果。相关案件入选“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动典型案例。第二，加強海洋资源保护。针对海蚌这一长乐特有珍稀海产品遭无序捕捞问题，向相关沿海乡镇等制发检察建议8件，建议强化源头管理、加大海蚌保护区海域巡查力度、严打乱捕滥捕行为。与海洋与渔业局会签《关于全面推进长乐海蚌保护的工作方案》，在漳港海蚌保护管理处设立派驻检察室，加大海洋资源保护政策宣传，引导村民科学有序开展捕捞作业，助力打响“长乐海蚌”品牌。第三，依法严厉打击盗采海砂违法犯罪活动。制订出台《关于充分发挥检察职能深入开展沿海毁林采砂专项整治行动的工作方案》，督促自然资源和规划局等部门开展行业系统治理及沿海砂矿保护性开发工作，力求达到“办理一案、惠及一片、影响社会面”的效果。

（三）营造法治化营商环境，助力企业健康发展

长乐被誉为福建“草根工业”的发源地，民营经济占经济总量的80%以上，恒申控股集团有限公司、永荣控股集团、大东海实业集团等多家企业荣登“2020年中国企业500强”榜单。近年来，福州滨海新城大力实施“以产兴城、以业聚人”战略，加快数字产业进程，东南大数据产业园、东湖“三创园”等一批高新企业相继落地，民营经济在长乐经济发展中的地位和作用越发凸显。长乐区院始终把服务和保障民营企业发展作为重要职责，努力营造法治化营商环境。

1.健全服务企业发展机制。单独或联合相关部门出台《关于充分发挥检察职能为民营企业发展提供司法保障的实施意见》《关于加强联系配合依法服务和保障民营经济健康发展的十条规定》等6个文件。在疫情防控期间，制定出台《关于疫情防控期间依法保障和服务民营企业的十条意见》，通过制度保障，助力企业复工复产。

2.依法保护民营企业合法权益。持续深化打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品等专项工作，积极参与互联网金融等领域专项整治工作，依法妥善处置涉及民营企业的非法集资、非法吸收公众存款等涉众型经济犯罪，严格区分和正确把握经济纠纷与经济犯罪等界限，依法审慎对待民营企业创新发展过程中出现的新兴产业、新兴业态以及新型经营投资模式，着力护航企业创新。建立涉企案件风险评估机制，对企业高管和负责人涉嫌犯罪的案件，检察机关在作出決定前召集相关单位评估是否可能对企业生产经营造成影响，符合不捕、不诉条件的，依法作出不捕、不诉决定;符合不判实刑条件的，提出适用缓刑建议。

3.搭建企业联络平台。设立福州滨海新城（漳港）检察室，通过走访企业、开展法治宣讲活动等，为滨海新城项目招商、产业链条补强、项目签约落地、征迁交地攻坚、项目开工建设等提供法治服务。出台《服务保障民营企业“六定[3]办法”实施方案》，确定恒申控股集团有限公司、福州台泥水泥有限公司（台资企业）、大东海实业集团、博思软件、网龙网络有限公司等5家高科技企业或由省、市人大代表担任企业负责人的企业为定点联系企业，建立健全常态化检企沟通联络机制，并在福州台泥水泥有限公司设立长乐首个“驻台企检察官联络点”。建成1000多平方米的全省首个优化营商环境法治教育基地，会同区工商联、营商办常态化开展面向企业的法治教育宣传，促进企业合规经营。

4.提供订单式法律服务。成立“法律服务团”，开展走访百家企业、巡回法治宣讲、送法进企业等主题活动，针对企业诉求开展“订单”式法律服务，为企业在信贷融资、劳务用工、预防犯罪等方面提供精准服务。积极运用典型案例以案释法，针对企业及其员工违法犯罪问题，制发《平安企业预防犯罪警示录》法治宣传光盘等宣教素材。

5.助力企业防范经营风险。深入开展个案、类案分析，对企业生产经营活动中存在的普遍性问题提出检察建议，帮助企业提高依法经营管理水平。将服务保障民营企业发展作为重点调研课题，深入剖析涉企犯罪案件发案规律，撰写综合分析报告，有关文章分别被最高检《检察调研与指导》《检察工作》等采用。

（四）延伸法律监督职能，推动社会治理机制创新

1.推进重点领域社会治理。结合开展扫黑除恶专项斗争，深入分析黑恶势力产生的原因和相关行业社会治理问题，向党委、政府和有关部门发出检察建议22份，推动加强重点领域、行业监管，形成常态长效机制。如，针对部分地区农村“老人会”把持基层组织政权和涉恶问题，深入剖析“老人会”操纵征拆补偿、开设赌场等犯罪活动的根源及主要表现形式，向公安、民政和有关乡镇发出社会治理检察建议，促进有关部门加强基层组织监管，提高基层组织依法自治能力。坚持以身边案例助推法治宣传教育，把以案释法与领导干部上讲台活动结合起来，由领导干部带案例深入有关乡镇，邀请乡镇领导、“老人会”成员、村干部、村民代表等参与座谈，结合办案宣讲法律知识，扫除认识盲区，强化警示教育，增强基层干部群众法治意识。

2.推进特殊人群帮教管理。加强未成年人司法保护，成立以检察官名字命名的工作室，着力打造未检工作品牌。持续落实最高检“一号检察建议”，在全区270所中小学、幼儿园、教育机构主管部门设立“一号检察建议”摘要公告牌，实现教职员工、家长、学生知晓全覆盖。与公安机关建立“性侵、虐待、遗弃、拐卖、拐骗”五类犯罪人员信息库，对长乐辖区教职员工实行职业准入，已督促教育主管部门开展涉罪记录查询4批次780人次。出台涉罪未成年人“督促监护令”制度，把法定代理人、监护人是否履行监护、教养责任作为对涉案未成年人作出处理决定的重要依据，推动构建家庭、学校、社会一体预防未成年人犯罪工作格局。加强司法救助工作，将生活困难的刑事被害人纳入司法救助范围，帮助其及时得到应有赔偿及其他社会救济。加大对弱势群体维权的法律援助，充分发挥检察建议和检察意见的作用，支持刑事被害人请求赔偿、农民工起诉讨薪和请求工伤赔偿等案件，帮助其维护合法权益。

3.推进共治共管体系建设。注重结合办案开展市域社会治理热点难点问题调查研究，深入分析查找办案中发现的社会治理源头性、根本性、基础性问题，及时向党委、人大、政府和有关部门提出检察建议，推动完善市域社会治理体系。积极研究安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、文物和文化遗产保护等公益保护领域法律问题，为推动完善立法提供实践依据。深入落实“谁执法、谁普法”责任制要求，深化送法进校园、进企业、进机关、进社区、进农村活动，组建专门讲师队伍，借助微信、微博等自媒体经常性开展宣教活动，进一步增强广大干部群众法治观念。坚持检力下沉，充分发挥乡镇检察室、检察联系点面向基层、贴近群众的优势，协助开展平安社区、乡村治理示范村等创建活动，完善和落实便民利民措施，不断拓展参与社会治理的新途径。建立健全推进全域滨海社会治理监督考核体系，将平安建设、依法治区、生态环境保护等全域滨海社会治理目标任务纳入考核内容，科学评价各责任主体工作，倒逼各项任务措施落实到位。

[1] 《***在福建考察时强调 在服务和融入新发展格局上展现更大作为 奋力谱写全面建设社会主义现代化国家福建篇章》，新华网http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-03/25/c_1127254519.htm，最后访问日期：2021年9月25日。

[2] 福州滨海新城核心区域包括福州市长乐区鹤上、古槐、江田、松下、文武砂、漳港、湖南、文岭等8个乡镇（街道）。2021年1月，长乐区委、区政府提出全域滨海的概念，将长乐全区18个乡镇（街道）全部融入滨海新城协同发展。

[3] 具体包括：定联系企业、定部门落实、定人员联络、定时间走访、定专题服务、定服务要求。