政府在我国高校智库建设中的缺位与补位

王凤秋　朱康莉

[摘 要] 自从2010年我国初次在国家层面提出应充分肯定并发挥高校智库作用，高校智库已逐步发展成为我国咨询行业一支不容忽视的重要力量。作为政府部门的决策咨询机构，高校智库能够发挥促进政府决策民主化、科学化和现代化的功能。与此同时，政府在我国高校智库建设中的地位和作用也是毋庸置疑的。然而政府在高校智库建设中缺乏足够的重视、引导和制度保障等缺位现象，使我们不得不重新认识政府在高校智库建设中的补位作用，以实现政府和高校智库的合作共赢。

[关键词] 高校智库;政府;决策咨询;缺位;补位

[中图分类号]G641   [文献标志码] A [文章编号] 1008-2549（2020） 04-0004-04

近年来，我国各地高校立足于地方经济和社会发展，竞相建立起服务于政府决策咨询的科研机构，即高校智库。它是一种隶属于高校的、与传统院系相独立的专门从事政策研究的学术组织，生产政策知识并影响政策的制定和实施。相对于官方智库来说，高校智库具有特殊性和独立性，其声音更加直率，观点更加客观，表达方式也更加灵活。尤其重要的是，由于立场、视野以及分析问题的角度不同，高校智库的研究成果更有助于政府的科学决策。虽然我国的智库规模已经跃入世界前列，但是高校智库无论是规模还是影响力并没有达到应用的地位。这方面的原因固然很多，但政府在高校智库建设发展中角色的缺位，也是导致高校智库建设发展滞后不能忽略的因素。因此，只有认清政府在高校智库建设中的地位和作用，才能有利于高校智库的发展壮大。

一 政府在我国高校智库建设中的作用

作为决策咨询机制中的两个重要主体，政府和高校的关系紧密、不可分割。高校智库服务于政府，同时借助政府支持獲得发展的驱动力。政府受益于高校智库建设，同时也引导和保障各级各类高校智库建设，这是高校智库与政府关系密不可分的重要原因。由于高校智库依附于高校而存在，高校必须通过内部体制机制改革才能使高校智库建设得以开展。但是目前，单纯依靠高校自身的力量难以使智库建设顺利进行。中共中央办公厅、国务院办公厅在2015年出台的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》着重指出了政府在各级各类智库建设中的主导地位、引导和保障作用，表明了政府与智库合作共建的决心。主要包括三个方面[1]。

一是加强智库建设的组织领导。其一是政府要高度重视智库建设，不断完善智库管理，使智库建设成为政府决策科学化、法制化、民主化的重要推动力。其二是加大资金投入力度，要求各级政府要制定和实施扶持智库发展的财政政策，逐步建立多元化、多渠道、多层次的资金投入保障体系。其三是加强智库人才队伍建设，要求各级党委和政府要把人才队伍建设作为智库建设的重中之重，落实中国特色新型智库高端人才培养计划。鼓励党政机关与智库之间的人才交流，推荐智库专家到党政部门挂职锻炼。

二是引导智库的管理体制改革。政府对智库的引导是宏观层面的，推进智库建设需要进一步深化组织管理体制改革、经费管理体制改革、成果考评机制改革、国际交流合作机制改革等。其中，深化组织管理体制改革要求政府承担宏观指导上的责任，包括制定智库建设的整体发展战略、智库建设所依据的政策法规和智库发展的协同机制构建等等。还要在管理方式上追求创新，使智库的管理体制不仅能把握正确方向，还能充满创造活力。

三是健全智库建设的制度保障体系。包括落实政府信息公开制度、建立政府购买决策咨询服务制度、完善重大决策意见征集制度、建立健全政策评估制度等。其中，落实政府信息公开制度要求政府严格依据信息公开条例的规定，主动并及时向社会发布信息。建立政府购买决策咨询服务制度要求建立政府主导、社会参与的决策咨询服务系统，以满足政府部门多层次、多样化的决策需要。

目前，我国高校智库的数量已占我国智库总数的1/3[2]，其影响力也在我国智库体系中占据日益重要的地位。作为智库的一种重要形式，高校智库需要政府参与共建。政府参与高校智库建设，是互利双赢的必要之举。一方面，高校智库的研究成果能使政府增强处理实际问题的能力，从而达到科学民主执政的目的;另一方面，政府部门也能通过建立政策法规、财政拨款等形式为高校智库提供良好的外部环境，促进高校智库的内部体制机制变革，使高校智库作为“智囊团”“思想库”的作用得到充分发挥。

二 政府在高校智库建设中的缺位

相比国外的高校智库，我国的高校智库地位和作用远没有充分显现。美国的智库大约有70%多是高校智库，澳大利亚也有一半的智库是在高校。高校智库建设少不了政府的保障和推动，政府为高校智库建设提供支持力和驱动力。然而，由于政府在高校智库建设中的责任缺失，也一定程度上导致了高校智库自身发展的滞后。政府在高校智库建设中的缺位主要表现为以下几点。

（一）政府对高校智库作用的重视力度不大

1.政府的支持力度不大。政府作为高校智库研究成果的采纳者，其大力支持是高校智库发展的直接动力。在我国常见的智库类型中，党政军智库和民间智库占多数，而高校智库仅占少数。此外，高校智库不仅在数量上处于弱势地位，在对政府的政策建言上也难以得到青睐。尽管独特的学科优势和强大的人才优势是高校智库的两大优势，但政府对高校智库研究成果的需求小。有研究显示，高校智库的研究成果产出众多，但能够被政府采纳的不足千条。在政府政策的咨询、制定、评价、监督等公共决策过程中，高校智库很难有话语权，也就是说，高校智库实际上处于被动地位。

2.政府的经费投入不足。目前，我国政府还没有建立高校智库建设的专项经费筹措与使用制度，这表明了政府在经费保障方面的责任缺失，也说明了政府对高校智库服务政府决策和社会发展的重大意义认识不够。我国的高校智库具有官方性质，其研究成果主要面向各级政府机构，因此可以说，它们的主要服务对象是政府。然而，依靠政府财政拨款维持运转的高校智库非常少，绝大多数都是以校方的拨款为主，这种自食其力以维持生存的方式必将影响其研究的深入性。此外，由于大部分高校智库的研究范围都局限于哲学社会科学领域，其获得的科研经费数额相对于自然科学范畴来说都十分有限。因为缺乏专项经费支持，阻碍了许多高校智库进一步开展研究项目和发挥研究水平。

（二）政府对高校智库管理体系的引导力度不足

1.未能充分发挥对高校智库研究团队建设的引导作用。组织结构不严密、研究团队不稳定，是目前我国高校智库建设中存在的主要问题之一。就研究人员的数量而言，我国高校荟萃了80%以上的社科力量、近半数的两院院士、60%的“千人计划”入选者，以及规模庞大的研究生、本科生队伍[3]。但存在的主要问题却是，大部分研究机构总体上看队伍比较庞大，但实际上并没有专门的研究人员和稳定的研究团队。另一方面，由于高校智库的研究成果多局限于专业领域的学术研究上，多数研究团队缺乏“智库研究能力”[4]。也就是说，大部分高校智库研究时遵循的思路、采取的方法和产出的成果上均属于学术型，而不是以为政府决策建言献策的应用型。理论上讲，高校智库旨在研究与当前各种社会经济发展紧密相关的战略问题和政策问题，如果仅从学术研究的视角出发，其产出的成果多“学术性”而少“应用性”。而高校智库研究团队的建设与政府的引导作用息息相关。

2.政府没有建立起高校智库研究成果发布平台。高校智库的生命力在于其影响力，影响力是智库赖以生存的核心竞争力，而影响力的获得直接取决于智库研究成果的宣传推广[5]。高校智库研究成果的影响力取决于其推广的范围。但是，目前高校智库主要借助报刊、专题论著、网站、学术论坛、国际会议等形式的平台来宣传其研究成果，只有少部分高校智库采用成果发布平台来公开信息和共享资源。而且不像少数顶尖高校，以强强联合的方式实现合作共赢，多数普通高校各自为战，单枪匹马地搭建成果发布平台，难以产生较大的社会影响力，由于个体高校在智库数量和成果数量上处于弱势地位，社会对其关注也有限。相对来说，社会各界对政府信息发布平台的关注要远大于对高校成果发布平台的关注。

（三）政府对高校智库制度保障体系的建设力度不够

1.政府没有建立起高校智库运行的市场竞争机制。目前，我国政府还未能建立起完善的高校智库运行的市场竞争机制。高校智库作为专门为政府提供决策咨询服务的机构，其研究成果多是以研究报告和建议书的方式呈现，以为政府提供有价值的政策建议为目的。严格来讲，高校智库的研究成果也是一种商品，只是相对于普通商品来说比较特殊，所以政府就不能违背市场经济规律，要像购买社会服务一样来购买其研究成果，以最大限度地调动高校智库服务政府决策咨询的积极性和主动性。

2.政府未能建立高校智庫的成果考核评价机制。目前，我国高校智库研究成果的考核评价机制还不健全。一方面，在评价高校智库的研究成果时，基本上都是按照研究项目的级别、数量、研究成果的经济收益等量化指标来评价，而研究成果的实际应用率、同行竞争力、社会影响力等往往被忽视。另一方面，目前对高校智库的成果评价主要由政府的行政机构来引导，其他的评价机构不易介入，这样的评价在实践过程中难免会出现强者越强、弱者越弱的现象，即“马太效应”[6]。对高校智库而言，科学灵活的考核评价机制不仅能提高研究人员的积极性和创新性，而且还能保证研究成果的科学性与客观性。

3.政府没有打通与高校智库间的信息沟通渠道。高校智库作为政府的决策咨询机构，必须依据客观、完整、准确的信息数据。政府工作人员在社会管理的实践中，所掌握的信息资源是文献资料无法比拟的。因此，高校智库的研究进程离不开政府的参与，政府为高校智库提供项目研究的基本信息数据，从而保证高校智库研究成果的质量。然而，政府与高校智库间的信息沟通渠道不畅，信息交流存在障碍，导致高校智库获取信息的难度加大。一方面，高校智库难以依靠政府信息公开获取信息，更不能从政府手中直接获取原始信息数据，自然就不能为研究成果的科学性和可操作性提供保障。另一方面，政府信息发布的及时性、公开渠道和公开程序都是影响智库研究时效和质量的因素。虽然高校智库在与政府的日常交流中也能获取重要信息，但为了获取更加完整、准确、及时的信息，需要建立定期的信息沟通机制，以确保高校智库平等地享用政务信息资源，实现提供政府决策方案的机会均等[7]。

三 政府在高校智库建设中的补位

政府在高校智库建设中的缺位，有高校智库自身建设的问题，诸如高校智库在我国现有的智库体系中处于新生代，发展规模不大。智库的定位不明确，研究队伍水平良莠不齐。研究领域范围窄，成果缺乏针对性，传播渠道有限，社会影响力较弱。高校智库存在的这些问题使得政府某种程度上忽视了高校智库的作用，造成了在高校智库建设和发展过程中的缺位现象。

但是政府的重视和支持能够帮助高校智库走出发展的困境，主客观作用统一发挥，就能够发挥高校智库战略研究、政策建言、人才培养、舆论引导、公共外交的重要功能，真正成为国家的专业智囊团。因此，政府的支持是制约高校智库发展的一个重要因素，探寻政府在高校智库建设中的补位措施实属必要。

（一）加大对高校智库重视力度

1.加大政府支持力度。高校智库的发展离不开政府的支持，但也并不意味着高校智库要完全处于政府的绝对掌控之中，高校智库依旧需要保持独立性与特殊性。政府要加大对高校智库的需求，改变以“命题作业”的传统方式，将项目交给高校智库进行研究的现状，从而防止权力滥用。正如普通产品一样，高校智库所生成的知识产品也要以交换和自由竞争的方式来实现其价值。政府应该遵循市场化的运作规律，保证思想市场的公平竞争，通过招标、合同等购买服务形式使高校智库能够和官方智库公平竞争，在竞争中获得项目研究，在保证高校智库研究的客观公正性的同时，还能扩大高校智库研究项目的资金渠道，同时能够保证政府决策的科学性，避免权力寻租和利益垄断。此外，政府应设立相应的基金项目以维持高校智库的运转，推进高校智库的协同机制建设，同时激励高校智库之间形成良性竞争的局面。

2.加大经费投入力度。高校智库是高校自身或借助其他机构、团体的力量创办的、依附于高校的致力于政策研究和决策咨询的组织机构。高校智库研究经费主要通过校方拨款、基金会、企业资助或私人捐赠等途径获得，政府在经费保障方面却没有发挥重要作用。政府可以在创新资金中设置专门的高校智库建设资助资金，借助专项智库建设资金，建立激励机制、竞争机制和监督机制，按照分级分类管理、持续滚动支持的原则，发挥高校学科优势和人才优势，以实际问题和研究领域为导向，在重点领域开展若干“智库”建设，引领高校智库建设沿着创新、务实的方向发展[8]。

（二）引导高校智库管理体制改革

1.促进高校智库形成高水平的研究团队。建设高水平的高校智库的研究团队，政府也可以发挥积极作用。政府可借鉴美国的人才“旋转门”的制定，通过推动智库人才交流来促进高校智库形成高水平的研究团队。具体的做法是密切配合有关部门的工作，有组织地推荐高校智库的骨干专家到政府部门和国际组织挂职任职，让他们积累更多的实际工作的经验，培养形成问题意识，开阔他们的研究视野。高校智库也应聘请有较高理论素养和实践素养的党政、企事业单位的领导干部参与高校智库的研究工作，发挥他们的实践优势，合作开发研究项目，形成政产学研用之间人才交叉流动的人才运行机制，打造一只优秀的智库研究团队。[9]

2.推动高校智库建设高端成果的发布平台。政府推动高校智库建设高端成果的发布平台，一是要构建国内外高校智库交流平台，顺应文化交流国际化的趋势，聚焦国内国际普遍关注的问题，鼓励高校与国外顶尖智库建立伙伴关系，举办高水平智库论坛，塑造质量高、口碑好的高校智库成果发布品牌，发挥高校智库引领社会舆论、促进内政外交的重要作用;二是要加强成果发布管理。制订并实施《关于加强和规范高校哲学社会科学成果发布管理的实施办法》，规范成果发布流程，着力把好政治關和质量关[10]。

（三）健全高校智库建设的制度保障体系

1.建立高校智库运行的市场竞争机制。高校智库的研究成果是一种服务产品，政府和社会其他机构可以通过购买智库研究成果服务的方式促进高校智库建设。一方面，政府要为高校智库运行营造一种公平竞争的市场环境。营造公平竞争的市场环境，最重要的是采取项目招标的形式让各种类型的智库参与公平竞争，并规范和公开研究项目的招投标程序以确保“项目竞争”公平有序[11]。另一方面，政府要建立高校智库研究成果的市场定价机制。高校智库研究成果的定价水平的高低，既反映了高校智库当前的研究能力，也反映了高校智库的可持续发展能力。根据市场的方式制定智库成果的价格与并规范交易的程序，既能防止滋生“私相授受”式的权力寻租的腐败，也能避免“劣币驱逐良币”的市场怪圈[12]。

2.推动建立高校智库成果的考核评价机制。政府要推动建立高校智库考核评价机制，一是要改进科研评价，以成果质量为评价导向，设定科学合理的分级分类评价标准，把能够解决国家重大实际问题作为首要标准，采用全方位、多元化的综合评价模式，建立以政府、企业、社会等为主体的多元评价制度体系。二是要改革项目管理，采取奖励措施，对政府决策咨询有巨大作用的科研成果要给予及时的激励和持续的支持。关注重大现实问题，与实际工作部门协作确定科研项目选题，完善课题立项和申报制度，以提高项目设置的针对性与实用性[13]。

3.建立起政府与高校智库之间的信息沟通机制。高校智库的建设，要在政府部门营造的公开、透明、及时的信息环境下才能进行。因为高校智库研究成果的时效和质量取决于政府部门向公众发布相关信息的及时性、公开渠道和公开程序。建立信息流通机制，一方面要使高校智库能够及时获取政府部门发布的研究信息。为了使高校智库能够及时获取政府部门发布的信息，如若需要高校智库提供决策咨询建议的对策性问题，政府应在第一时间通过公开的方式告知高校智库，以便高校智库在最短的时间内给政府提供满意的决策方案。另一方面，要使高校智库获得政府部门对项目研究的反馈意见。高校智库的研究成果是否符合政府的意图？需要听取政府部门的反馈意见。高校智库的研究报告呈交到政府部门，决策者有何反应、是否采用？需要及时反馈，以便智库明确研究方向与研究手段，为可持续发展提供保障。与社会公共利益密切相关的决策事项，要借助政府的力量举办听证会、论证会与座谈会，而听证的群体向政府反馈的意见和建议，对高校智库来说更为难能可贵的。然而，召开会议和广泛征集社会公众的意见，并非高校智库能够操作的，而政府部门却有能力协调和召开此类会议，帮助智库与群众、政府之间进行深度沟通。

总之，高校智库是我国智库建设中应当给予重视的重要组成部分，具有天然的学术优势。如果能够建设好高校智库，充分发挥出高校智库作用，对于政府决策的科学化，提高政府的社会治理能力具有积极的意义。而高校智库建设也是高校服务于社会的方式之一，智库的发展也会反哺于高校，促进高校的科学研究和人才培养，提升高校的影响力。为此，无论政府还是高校都应该强化高校智库的建设意识，以积极主动的姿态协同一致地致力于高校智库建设，把我国高校智库建设成能够参与国际合作与竞争的。为国家的战略决策和社会与经济发展献计献策的高质量的智囊机构。

参考文献：

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[9][10][13]教育部.教育部关于印发《中国特色新型高校智库建设推进计划》的通知[EB/OL].（2014-02-28）[2015-10-11].http：//www.gov.cn/gzdt/2014-02/28/content_

2625304.htm.

[11]文少保.高校智库服务政府决策的逻辑起点、难点与策略——国家治理能力现代化的视角[J].中国高教研究，2015（01）：34-38+44.

[12]涂成林，魏伟新.高校智库服务地方政府决策的路径与对策——以广州大学广州发展研究院为例[J].广州大学学报（社会科学版），2011（12）：42-46.

（责任编辑：姜海晶）