美国优先：特朗普税改政策对世界经济的影响

刘勇

“美国优先”政策是特朗普总统在2017年12月《国家安全战略报告》发布的新战略，将在减税、加息、缩表以及基建等方面进行一系列的全球收缩策略。美国国会参议院投票通过和12月23日圣诞节前特朗普签署的减税法案作为新战略的重大举措，如果得以实施，美国和其他国家的经济贸易关系也将因此而产生重大影响。此次历史性减税法案的减税规模为美国近30年之最，将有效促进美国的跨国企业海外利润回流，增加美国国内投资、消费和财政赤字，刺激美国经济增长并对人民币汇率、跨境资本流动等产生外溢影响。

一、美国税改政策初衷和效果分析

特朗普在竞选期间即大力呼吁制造业企业重回美国投资。此次减税将有效促进跨国企业回流美国，有利于2018年美国中期选举，同时会刺激美国企业积极开展投资，未来10年减税1.4万亿美元，提升其国际竞争力，使其现有行业优势进一步扩大。随着企业利润回流、再投资资金增加，将会创造更多就业岗位和基础设施建设，促进美国经济增长。

税改的近期好处不言而喻。一是提升美国企业竞争力，创造就业岗位。企业所得税率降至20%，将使美国税负大大低于经合组织25%的平均税率，有助于企业盈利能力的提升，提升国内产出水平，增加就业岗位。二是吸引海外利润回流美国，提升国内投资水平。美国财政部长史蒂芬·努钦提到的“非常有竞争力”的“一次性”海外利润汇回税可能带有一定优惠性质，将吸引美国企业将离岸利润留存汇回美国。三是提振士气，笼络民心。特朗普上任初期，禁穆令、新医改法案等政治主张未能取得良好效果，竞选期间的一些承诺也被市场认为是“雷声大雨点小”，特朗普团队亟须一场“胜利”，打破僵局，提高民众的支持率，为后续政策主张获得民众和国会支持创造良好的条件。

税改方案的弊端是会提高财政赤字。根据美国税收基金会测算，不考虑宏观经济反馈效应下，减税给联邦未来十年将带来4.4—5.9万亿美元减收，其中减少个人所得税2—2.5万亿美元，企业所得税及基建投资税收减免共0.9—1万亿美元。根据联邦预算委员会的预测，税改计划可能导致未来五年内联邦赤字增加3万亿美元。如果税改能够达到预算平衡，美国经济需要每年增长4.5%，这是上世纪60年代以来从未出现的增长水平。鉴于目前人口老龄化加速，全要素生产效率提升缓慢，仅通过税改达到4.5%的经济增速几乎是不可能的。

财政刺激短期有助于经济增长，但中长期效果会逐渐递减。特朗普税改寄希望于通过降低税率鼓励消费和投资，进而促进就业和经济增长。从目前特朗普的政策框架来看，大规模基建和史上最大规模减税的组合，意味着特朗普政府很可能会采取扩张性的财政政策刺激经济。但通过短期的财政刺激带来经济增长的可持续性存疑，一方面财政扩张虽然可以提高产出水平和国民收入，但另一方面会带来通胀和国际资本流入的压力。鉴于目前美国劳动生产率提升缓慢，财政刺激很难在短期内显著提升产出水平，有可能导致价格水平的上涨，从而迫使美联储超预期的收紧货币政策，进而造成美元过快升值，使美国国际收支情况进一步恶化并加重政府和企业的债务负担。财政刺激的结果可能只会带来经济的短期小幅回暖，伴随着物价水平的大幅上涨，严重情况下可能导致经济进入滞涨。此外，从财政平衡的角度来看，财政刺激是短期的、透支性的。财政赤字的扩大，势必会导致国会在未来某个时点要求特朗普缩紧财政，从而弱化美国中长期的经济发展潜力。

二、美国税改对世界经济的影响

“美国优先”的国内经济政策，其政策组合存在内在的矛盾和冲突，难以协调。大规模基建和减税面临债务上限约束，而加息将增加财政扩张的融资成本，财政扩张与货币收紧难以并行。美国税改作为特朗普的“美国优先”重大施政方略，如果能够兑现，比如将法定企业税率降至20%，那么美元可能需要升值20%左右，这将对美元带来重大利好，美国和其他国家的经济贸易关系也将因此产生重大影响。一是引发示范效应，加速在华外国企业利润回流。目前英国、印度、韩国等国都开始制定本国的减税方案，形成竞争减税潮趋势。如果在华外国企业母国的税赋环境和营商环境优于中国，相关企业则有可能撤离中国。二是欧洲五个最大经济体的财政部长致信美国财长警告称，美国的税改计划可能违反了该国双重税务条款，且可能与全球贸易规定相左。

特朗普提出的“基建+减税+加息+缩表战略”的国内核心经济政策，对美国经济的短期影响利大于弊。特朗普国内经济政策的核心是“基建+减税+加息+缩表”，从短期看利好股市和经济发展，但是这个政策组合同时存在内在的矛盾和冲突。首先，特朗普的财政刺激政策会同时拉高通胀水平和财政赤字率。债务水平的上升将推高美国长期国债收益率。特朗普上臺以及相应的刺激计划引发投资者对通胀的重估，通胀预期上升导致全球债市齐步下行。其次，再通胀和财政刺激使得美国股市基本面得以改善，利好周期性行业。减税刺激消费也有利于消费行业。在废除多德弗兰克法案的预期下，股市的风险偏好修复，市场投资者情绪上升。

特朗普的“美国优先”的经济政策是：更高的贸易关税、抑制非法移民、增加联邦刺激、给企业和个人减税。而这只能短期地促进美国GDP增长，长期来说对经济增长是否向好仍然有待观察。具体来说，短期内特朗普政策能够提振需求，对其他经济体有正面的溢出效应。然而更长时间来看，随着财政刺激缓和，以及高贸易关税、降低移民、退出“巴黎气候协定”和更收紧的货币政策的推进，经济增长将受到抑制。特朗普的政策对其他经济体将产生负面的溢出效应。对于部分固定汇率或是美元化的新兴市场经济体来说，尤其如此。之所以说特朗普政策的影响比较大，是因为他的政策会导致美国利率走高，推动美元走强，这将对大资本有利，但对美国出口不利，对中小企业的利好有限。财政刺激虽然短期可以提振经济，但可能让经济有过热风险，使得美联储政策进一步收紧，最终导致经济衰退。

全球很多优秀的企业或许会冲着美国的低税率而搬迁美国落户。特朗普税改目标显然非常明确，其主要的目的就是为了能够刺激美国经济增长，并给美国带来更多的就业机会。简化了复杂的税法以后可以降低美国家庭的税务压力，公司税率将从全球最高之一调至全球最低之一，此举将吸引更多的海外资金流入美国。特朗普将税收降到全球最低并取消遗产税，对全球其他国家影响不亚于美联储升息跟缩表。

三、积极应对美国减税及其“美国优先”战略

尽管美国实施大规模减税计划会使国际税收秩序产生波动，特别是对现已形成的“税基侵蚀”和“利润转移行动计划”等反国际税收恶性竞争的共识和成果造成冲击，但美国的政策制定首先考虑对象是本国经济发展。因此，面对美国减税政策及其一系列“美国优先”政策推进对我国基于供给侧结构性改革的减税降费改革将产生的影响，我们需要在保持战略定力的同时，积极预判充分应对。

中国的大规模税制改革，早已走在了世界各国的前面。自2012年营业税改增值税试点工作逐步铺开，到2016年5月营改增在全国范围内实施。再加上各级政府“放管服”改革不断深化，对小微企业实行税收优惠，极大地减轻了市场主体的税费负担，推动中国企业蓬勃发展。可以预期，中国以结构性减税为重心并辅之以改善民生为主线索的一系列增加支出的操作，将有利于收支两翼彼此协调、互相策应，走出一条与当前国内外经济形势相契合、同整个宏观经济政策布局相协调的路子。

一是营造更加良好的营商环境，对冲在华外国企业资本和利润外流的风险和压力。中国首先要冷靜观察，根据自己供给侧结构性改革和开放的节奏，以及现实条件采取措施。尤其要注意兼顾统筹，通过限制资本外流的方式来企图阻止资金的流动是不可持续的。中国更要从自身入手，积极打造良好的政商关系和企业经营环境，积极吸引外资。美国的税改可能会加速全球资本回流美国，在这一背景下，中国更应该强调对外开放的重要性并扩大服务贸易。建立开放合作的新格局，实行高水平的贸易投资便利化政策，实施准入前国民待遇加负面清单的管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益。对各类企业要平等对待，营造公平公正的营商环境。

二是对我国对美投资项目风险进行全面系统的可行性评估。针对美国财政赤字增加、债务上限继续扩大等情况，研究将持有的美国国债等资产以“债转股”等方式参与到美国的基础设施建设中的可能性，积极维护自身利益。美国减税政策的实施可能会带来财政赤字的不断扩大，在这一情况下，中国对美国国债的投资价值面临较大的风险。能否确保中国在美国投资的安全性、流动性和增值性，将直接影响到中国的国家利益。以美国的此次税改为契机，中国有必要重新审视和适时调整对美投资的思路，将财务性的金融投资和战略性的股权投资相结合并适度向后者倾斜。中国可以在承诺不会大规模减持美国国债，只进行形式转换的前提下，将所持有的美国国债做抵押，以参股的方式投资美国的各类基础设施建设，从长期来看，“债转股”的方案可以通过运营回报或股权分红的方式逐步取得收益。当然，这一设想还需要在具体操作层面加以探讨和研究。中美双方可先进行初步的研究，从法律层面、经济层面和技术层面等进行可行性分析，最后拿出具体的方案，探讨“债转股”对美国基建投资的机制。

（作者：国家开发银行首席经济学家、研究院院长）

责任编辑：狄英娜