探索城市规划项目开发审批过程中的问题

刘增波

［摘 要］随着我国经济的发展和人们生活水平的提高，人们对生活质量的要求也越来越高。随着城市建设用地不断扩张，城市规划项目开发的审批工作难度加大。在建设项目中，最容易出现的问题就是资金问题，如何保证项目的顺利开发，是各个阶段施工单位面临的一个重大问题。为此，需要提高审批效率及优化审批流程来解决相关问题，加快项目开发进度，加快城市规划发展的步伐，促进社会经济发展，实现人民群众生活水平的提升。

［关键词］城市规划项目；开发审批；问题；探索

［中图分类号］F29文献标志码：A

随着城市建设的发展，城市规划项目的开发建设活动逐渐增多，城市规划项目开发建设活动不仅涉及城市规划建设管理部门的工作，还涉及城市规划编制单位的工作。不论是哪个环节，均离不开审批制度。审批制度是整个建设领域中必不可少的一个环节，它能够保证项目顺利进行，并最大限度地提高工作效率。因此，必须通过构建审批信息管理系统来实现对项目申报材料、建设内容、办理时间等内容的精细化管理，以此为城市规划项目相关工作的正常推进保驾护航。

1 城市规划项目开发审批概述

开发审批是指城市规划行政主管部门在审批土地使用年限内，根据需要对城市建设项目的规划条件和建设规模，按照法定程序对其进行审批的行为制度，是对城市建设项目进行审批管理的制度。城市规划项目的开发审批主要是由建设单位提出申请，规划部门进行审查和审批，审批通过后由市城市管理行政主管部门下达工程计划的管理措施和要求。城市建设项目的开发审批实行分级分类制度：由市级人民政府负责建立项目统一管理系统并为其提供服务；由县级以上地方人民政府負责建立工程项目统一管理系统并为其提供服务。在具体实施过程中，应严格执行国家有关政策和法律及法规要求。

2 城市规划项目开发审批对城市发展的重要影响

城市规划建设管理工作是一项系统工程，也是一个不断发展的动态过程，要不断的创新和改进。从开发过程看，必须实行“三个统一”的管理模式：即统一规划、统一监管、统一协调。这就要求行政机关和有关单位在法律、法规规定以及审批权限的范围内开展工作，发挥各部门职能［1］。审批部门实行分类管理，积极推进审批权限的社会化，不断提高管理效率和服务水平，使各相关单位通过强化管理提高工作效率和服务水平，为城市规划建设管理工作的健康发展做出应有的贡献。随着城市建设的不断扩展，项目数量的增加，城市的自然生态环境日益受到影响。在城市规划实施过程中，项目建设单位和施工单位必须采取相应的措施对环境加以保护。通过开发审批的实施，加强对新建居民区的控制力度，有效地改善城市景观环境。

3 城市规划项目开发审批过程中的问题

3.1 规划审批程序中环节繁多

目前，在我国的城市规划管理活动中，国家对于城市规划建设项目的审批权限进行了相对集中处理。从建设程序上看，审批部门从选址环节开始一般包括规划选址论证、选址意见书和选址报告编制、规划方案论证、公示、批后监管等环节；从建设手续办理环节来看，有建设用地规划许可证、建设工程规划许可证三个主要环节；从规划审批流程上看，主要有规划选址意见书编制、选址意见书批复和规划方案审批三个主要环节；从审批要求来看，主要有规划选址意见书和城市道路线方案批复两个部分。其中，城市道路线方案审批在项目立项及用地性质确定后，通过规划部门对项目选址点边界进行规划，并提供规划设计单位供方案审查时参考；城市道路线方案审批包括道路红线预审和道路宽度预审。两项程序审批内容各有侧重但又互相联系，各环节之间具有相互制约的作用，在一个周期内又存在多次审批可能时，容易出现“一锅煮”现象［2］。

随着城市建设的发展，城市规划项目的开发建设活动逐渐增多，城市规划项目开发建设活动不仅涉及城市规划建设管理部门的工作，还涉及城市规划编制单位的工作。由于这些单位的工作特点，在编制城乡总体规划时，难免会出现一些矛盾和问题。因此，在城市规划项目建设活动中，需要各级城市规划的管理部门及相关单位相互配合、协调合作，以保证规划的顺利实施［3］。

3.2 规划设计等方面规定不统一

目前，我国在城市规划和设计管理方面还存在着许多问题，主要表现在：由于城市规划部门负责项目的申报批准，并提供相应的规划设计资料，而建设单位或设计单位在项目规划设计过程中，只注重项目用地的建设面积和人口总数等简单指标的确定，而对于项目内住宅用地、道路用地以及绿地的面积和分布规划重视不够，没有充分考虑与周边环境相协调，使规划设计的内容过于简单重复，还容易造成同一区域内住宅用地与道路用地的重复使用。在设计规划中，缺少对住宅层数及间距、建筑布局等相关规定的设计要求及相关技术指标的引导作用。设计规划中对小区设计要求及相关技术指标等重要内容缺乏统一、具体的指导和引导作用。不同建设单位在规划项目上设计上还存在着巨大差异。这些因素导致了不同规划项目对规划条件、设计要求等方面存在着严重矛盾。因此，需要建立统一规范的城镇规划区规划编制及审批管理体系。

随着我国城市的发展和变迁，建设项目在实施过程中所涉及的审批事项及权限日益复杂多元。在规划管理活动的实践中需要各部门之间进行沟通协调。由于我国城市规划管理的部门比较分散且部门之间工作职能相近或重叠，造成了各部门之间出现协调不够、职责不清等现象［4］。

3.3 规划建设监督管理工作还需加强

我国目前规划建设监督管理工作以行政管理为主，在城市建设和规划工作开展中一些行政管理活动与法律法规的要求不一致，也存在职能部门职责不明确等情况，导致规划监督管理工作在实际实施过程中存在许多不合理因素从而引起诸多问题。一是部分政府相关部门在城市建设中并没有意识到规划监督管理的意义和作用。二是部分城市规划委员对规划监督管理工作的认识不到位而产生工作偏差，导致工作不能及时有效地开展。三是部分城市规划委员没有按照法律法规和相关部门要求对规划许可证实施情况进行有效管理与监督。

由于对相关法律法规的理解不够深入，造成有关部门在执法时，对违法行为“只查不处”，严重影响了城市管理部门的执法能力。例如，部分地方把违章建筑认定为违法用地，认定其违法成本过低，执法效果不理想。这就需要完善城市管理行政执法体制。由于大部分人缺乏法律知识和行政经验，对法律法规的理解不够，导致地方政府及其城市管理部门缺乏应有的执行能力，进而导致了一些违法现象长期得不到有效遏制。

4 城市规划项目开发审批优化措施

4.1 提高审批效率，优化审批流程

在具体实施过程中，首先要合理规划，促进审批制度不断完善。审批制度是整个建设领域中必不可少的一个环节，它能够保证项目顺利进行，并最大限度地提高工作效率。然而，在具体实施过程中，難免会出现审批流程不够完善、审批效率不高等问题。因此，必须根据实际情况及时完善工作制度，完善流程设置，提升审批效率，更好地保障企业健康发展。其次，需要在项目建设过程中加强规划管理工作。在实际实施过程中，为了提高审批效率和工作效率，需要加强城市规划相关工作力度，完善城市规划相关审批制度。同时，还需要加强对项目建设过程中各类风险管控和管理措施，避免出现事故；加强行政执法和日常监管力度，提高行政效能。在具体实施过程中，要明确规定各相关部门应积极配合和协助相关部门开展工作。

审批流程的优化，是促进资源整合的重要措施。在完成项目立项和建设审批过程中，建设单位可以通过构建项目审批信息管理系统等方式，在办理审批过程中进一步提升审批效率和优化审批流程［5］。具体来讲，对于城市规划项目而言，如果其已经完成了立项批复手续、规划变更手续、建设工程规划许可证、工程施工许可证等前期手续，相关管理部门应当通过构建审批信息管理系统来实现对项目申报材料、建设内容、办理时间等内容的精细化管理。

4.2 精简城市规划项目审批前置部门

对现有城市规划行政主管部门设置的审批事项进行全面梳理，除涉及国家安全和国防利益的项目外，一律取消城市规划行政主管部门对市辖区内各类城市总体规划建设用地的规划许可审查，并纳入市辖区统筹管理。进一步理顺城市规划行政主管部门与市辖区城乡规划主管部门间的职能配置和分工要求。根据法定职责，对由市政府负责实施的城市总体规划部分修编项目，不再另行设立城市规划行政主管部门，针对在规定权限范围内实施的重大工程项目修编规划许可事项。其他城市总体规划部分修编项目，通过地方立法进行修改，或者授权省人民政府委托设区市行使相关部门实施相应的具体审批事项。城市规划行政主管部门不再行使本行政区域内重大工程项目修编项目审批权。加强“互联网+政务服务”信息化建设，实现网上办事与实体大厅线下体验同步协调并进，提供网上咨询服务，建立网上服务事项清单管理机制。建立网上办事大厅与实体大厅相分离制度，并按照“网上申请+集中受理”的模式，将行政审批事项进行分项整合，提高办事效率。探索政务服务事项向企业和群众延伸，对已纳入规划建设的行政许可事项，要全面推行政务服务“一网通办”。探索通过政务信息共享平台实现与国家一体化在线政务服务平台的对接共享。

4.3 构建有效衔接机制，创新审批体系

贯彻落实新发展理念，转变政府职能，深化“放管服”改革，加快形成与我国经济社会发展水平相适应的城乡建设总体目标、基本原则和发展战略制定与实施的统筹谋划机制。坚持新发展理念，坚持以人民为中心，以人民满意为标准，深入推进“放管服”改革向纵深发展，进一步优化审批服务方式，在进一步压缩行政审批时限方面下足功夫，在推动企业投资项目审批时限进一步缩短方面下功夫。同时，加快推进项目审批标准化，严格执行建设工程规划许可证制度，加快实施建筑工程竣工验收制度，强化建设工程设计方案审查力度，不断提高审批质量和效率，切实为企业投资提供优质服务。创新行政审批制度，进一步优化审批服务，逐步将规划审查环节减少到两个环节以内，将部分手续优化为施工许可阶段即可完成，以解决当前企业投资项目审批时间长、手续烦琐等问题，提高申请文件办理效率。创新“双公示”制度，规范行政审批行为，推行信息公开和信用公示，提高建设工程规划许可证核发效率和质量。

建立城乡规划管理新体制，有利于整合城乡规划管理资源，增强规划的权威性和严肃性，强化国土空间规划管理，提高城乡规划管理水平。一是整合城乡空间规划管理职责划分，解决城市发展与城镇化建设相互脱节的问题。加强对城乡规划工作的指导，完善城乡规划行政审批制度改革势在必行。通过明确城市功能定位，实现城市建设与乡村发展有机结合。通过科学合理设置城市空间格局，提高城乡空间连通性，合理安排建设用地规模和容积率等指标，实现城市功能与乡村功能互补，通过推动区域协调发展、构建，有利于提高资源配置效率的城乡一体化发展机制等措施，建立完善城乡协同发展机制，使城乡发展更具竞争力和可持续性。在城乡发展大局中，统筹各方面建设资源，推动城市高质量发展。二是要转变“一摊多点”的用地模式。一摊多点是指城市重点地区，主要是大型商业设施，这些地区用地密度高，城市开发强度大，人口密度高，其建设项目多集中于一批经济体量较大和城市重要节点城市，形成“摊大饼”效应，因此用地规模大，影响城市高质量发展。三是要转变传统用地结构模式，第一，充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，促进存量土地合理利用；第二，要推动公共服务设施均等化布局，提升城市综合承载能力；第三，要推进交通路网系统一体化，形成以交通为主导的空间发展格局；第四，要统筹产业用地布局，推动城市产业向园区集中；第五，要推进产业项目用地布局向产业项目集中。总之，要从总体规划布局统筹各方面建设资源，促进城市高质量发展，实现城乡资源统筹安排在空间上的协调统一。

5 结语

我国经济不断发展，国民的生活水平也得到了很大提高，虽然城市规划建设也在不断进步，但城市规划建设还存在很多问题。因此，要保证城市规划项目顺利进行以及实现和谐稳定的发展，需要不断提高城市审批效率及优化审批流程。本文通过分析城市规划项目审批中遇到的问题，借鉴其他城市一些先进审批经验措施，提高效率和优化审批流程，以期为提高政府的综合效能提供参考。

参考文献

［1］朝阳市城市房地产开发经营管理规定［N］. 朝阳日报，2021-07-01（006）.

［2］高雪松. 探索城市规划项目开发审批过程中的公众参与［J］. 中小企业管理与科技（下旬刊），2021（2）：104-105.

［3］蔡文莲. 探索城市规划项目开发审批过程中的公众参与［J］. 低碳世界，2019，9（8）：213-214.

［4］贾东旭. 城市规划项目开发审批过程中的公众参与研究与思考［J］. 居舍，2019（13）：93.

［5］艾冰，金毛毛. 创新城市规划管理 深化城乡统筹改革［N］. 贵阳日报，2019-12-28（004）.