我国农村违法占地现状及执法机制探究

［摘 要］土地是人类得以生存发展的重要自然资源，《中华人民共和国土地管理法》将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一基本国策以法律形式进行再次确认与强调，凸显了土地资源的重要性。然而随着社会的不断发展，违法占地现象日益凸显，特别是在农村地区，违法占地现象转为频繁。本文从对违法占地及土地执法的界定分析着手，探析农村土地执法中存在的问题，并从法律、执法部门、社会意识、土地审批四个方面寻求化解困境的渠道，以期完善农村土地执法机制、提升执法效能。

［关键词］农村；违法占地；执法

［中图分类号］D9文献标志码：A

［作者简介］靳晗璐，女，河北衡水人，西北政法大学，本科，研究方向：法学。

违法占地是指单位或个人未经批准，采用欺骗等手段违法占用土地进行非规划建设的行为。农村违法占地则是指在农村地区发生的违法占用土地进行建设的行为。在具体表现形式上分为四类，分别为未經批准占用土地、采用欺骗方式骗取批准文件占用土地、批少占多及其他形式［1］。此类行为违反了相关土地管理法律、法规，应当追究行为人相应的责任。

土地执法是对土地违法行为进行有效遏制的手段，是指县级以上政府的自然资源行政主管部门依法对可能违反土地管理法律法规的行为进行检查监督，并及时制止和制裁违法占地行为的行政执法。具体由两部分组成：一是在行政系统内部，对下级自然资源行政部门进行检查监督，确保其合法合规行政；二是在行政系统外部，对行政相对人进行监督，依法对相关违法占地行为进行制止和处罚。

1 对农村违法占地进行执法的必要性

1.1 理论层面

土地执法是土地资源管理工作的重要组成部分，起到维护土地资源可持续发展、推动国家土地政策落实的重要作用。同时，土地执法是对违反土地法律法规行为的遏制，可以说是国家土地管理的底线。对违法占地行为采取执法的方式去解决并探究改善执法中存在的问题，对于推动国家政策的制定和落实、完善相关立法、保护土地资源具有重要的理论价值。

1.2 实践层面

我国目前土地违法形势严峻，不按规划使用土地、违法占地建房等问题仍十分严重。特别是在农村地区，违法占地行为更为普遍。因此进行土地执法、治理占地乱象有现实的必要性。通过执法的方式遏制违法占地行为，顺应了国家对于生态文明建设及绿色发展的大政方针，有助于提升农村土地资源的利用率，完善农村土地规划，进而提升基层治理现代化水平，实现建设美丽中国的目标。

对于各行政区而言，明晰辖区内农村土地违法占地现状，能够因地制宜地采取土地执法举措，实现辖区土地执法水平的提升，充分利用地形、技术、政策等因素对土地进行高效、高质利用，实现整个辖区内土地使用水平与农村居民生活水平的提升，进而推动该地区经济的高质量发展。

2 我国农村违法占地现状

违法占地现象在我国存在已久，特别是农村土地违法占地现象更为普遍，对诸多农村违法占地情况进行梳理，能够发现其中存在的共性与发展趋势，从而有针对性地进行土地执法，化解农村土地违法占地难题。以下为我国农村违法占地现状存在的主要特点。

2.1 违法占地面积大，耕地占用比例高

我国农村违法占地的面积规模较大，多为数十亩，甚至百亩。而且在被占用的土地类型中，耕地占比极高。一方面是由于农村地区土地类型中耕地面积占比较大，故而违法占地行为不可避免地会存在占用耕地的情况；另一方面，耕地较之其他土地类型更为平整，便于进行占地建设。长此以往，对于耕地的大面积违法占用会导致国家出现粮食危机，亦不利于国家保护耕地基本国策的实施。

2.2 占地建设用途广，多为商业服务与厂房建设

农村违法占地的建设用途范围较广，用于住宅、厂房、商业服务、公共服务等诸多领域，其中厂房与商业服务建设的比重更高。这与我国近年来第二产业和第三产业的发展有着密切的联系。经济发展对设施建设的需求增加，而已有的设施难以满足其需求，故产生了大量的违法占地建设行为。

2.3 违法占地行为主体分为政府行为主体与社会行为主体

在诸多农村违法占地案件中，其行为主体涉及行政机关、基层群众性自治组织、个人、企业等，这些主体划分为两大类，即政府行为主体与社会行为主体。政府行为主体往往会出于行政辖区建设或政绩需求的考量而对土地进行违法使用，社会行为主体则更多地会出于个人利益的需要而进行违法占地行为［2］。

2.4 不符合土地利用总体规划的违法占地案件比重较大

土地利用总体规划是指各级政府依法组织对辖区内全部土地的利用，以及土地开发、整治、保护所作的综合部署与安排［3］。符合土地利用总体规划的土地违法则是指虽然对该土地的占有与建设行为未经批准，是违法的，但对其进行的建设用途是符合政府既有的用地规划的。可以说，符合土地利用规划的土地违法只是程序上的违法，通过对审批部门审批流程进行改善，提升其工作效率，即可避免此类违法占地的行为。相反地，不符合土地利用总体规划的土地违法行为是实质意义上的土地违法，即占用和建设土地的行为是违法的，对土地进行的建设用途也是不符合规划的。相比之下，这类土地违法行为应当作为省厅重点打击和制裁的对象，从而形成良好的农村土地保护与建设形势。目前，我国农村违法占地案件中不符合土地利用总体规划的比重有所上升，国家要在土地使用审批方面进行优化，尽可能地减少因审批迟缓导致的违法占地。

3 农村土地执法机制运行存在的困难

3.1 相关法律法规存在不足，难以发挥效能

对于相对人违法占地建造建筑物的行为，《土地管理法》中规定要从下发处罚决定书之日起，责令退还非法占用的土地并拆除非法占用土地上修建的建筑物。然而这样的规定在实际操作中存在诸多问题，很难达到恢复原状的效果。这在事实上也会刺激更多的相对人去实施违法占用农村土地进行建设的行为。

此外，对于符合土地利用总体规划的违法占用土地案件，其程序上是违法的，但修建建筑的用途是符合本来的占地规划的，对此类案件也一律按照退还并拆除的处理方式来执法，会造成资源和成本的浪费。

3.2 土地执法部门与相关部门配合存在问题，执法能力不足

农村土地执法机制的主体是相应的执法部门，而目前执法部门在执法能力上存在欠缺，并且在与相关部门的协调配合上也存在不足之处，这严重阻碍了土地执法机制效能的发挥。首先，在土地执法主体问题上存在具体执法职权划分的争议。2019年新修正的《土地管理法》规定“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”，使自然资源与农业农村两个部门均具有土地执法职能，因此具体到各地方，相关土地违法案件的执法工作也应当由自然资源部与农业农村部来进行协同管理。然而该法在具体执法内容和监管职责上未作明确区分，易产生执法交叉与执法真空的情形。结合全国目前实际情况来看，土地违法案件的执法处理工作主要是由自然资源部来进行的，农业农村部基本不涉及对土地违法行为的处理。目前法律已经规定由两个部门进行土地执法，虽然未对具体职责进行区分，但能够通过协调合作来解决。单由自然资源部进行执法不仅是对现行法律的无视，而且很难在面对日益增多的土地违法案件时做到及时有效地处理，存在执法能力不足的问题。

其次，土地执法部门之外的其他机构部门虽然不具有土地执法的职权，但也应当与土地执法部门形成横向的协调配合关系。然而目前土地执法工作多由自然资源部门开展，其他政府部门较少参与，这不利于执法效能的提升，亦会导致行政系统内部的僵化分立。

从土地执法部门内部来看，该部门也存在执法能力不足的问题，主要在人员配备方面存在欠缺。其执法人数较少且年龄偏高，在面对日益增多的农村土地执法案件及实地调查条件艰苦的现实情况下，工作人员压力增大且积极性减弱。另外，执法人员有一部分是经其他部门外调或临时培训来的，这些人员的专业素质较低，执法水平参差不齐，会对农村土地执法工作造成隐患。

3.3 行为人大多受教育程度低，缺乏保护土地的意识

造成农村土地执法困难的一个重要原因在于行为人保护土地意识不足。从近些年发生的相关案件来看，占用农村土地的行为主体为两类，政府行为主体与社会行为主体。政府行为主体往往具有较高的法律认知水平和国家政策领悟能力，其违法占地行为通常是在具有应当保护土地的認知之下做出的明知故犯的行为。社会行为主体则普遍不具有较强的保护土地意识，特别是在此类主体中多数为受教育水平较低的村民群体，更易做出违法占地的行为。

行为人受教育水平较低还会对执法部门的执法行为造成不便，行为人面对制裁处罚往往会与执法部门产生言语和肢体上的冲突，严重影响执法的质量与效率。

另外，行为人缺乏保护土地意识这一问题也透露出土地管理部门在相关普法宣传和政策下达方面的工作不到位，存在流于形式的问题。更有部分村民违法占地的行为是基于村委会的批准，可以看出相关部门在政策下达方面工作的不足，导致村干部也存在不知或误解国家政策的情况。

3.4 经济与产业不断发展，与土地审批之间存在冲突

近几年，我国经济正处于不断发展的态势，尤其是第二产业和第三产业发展迅速。经济的发展需要进行土地扩张，相关企业和政府单位通过建设产业设施来满足相应产业和地域经济的发展需求。然而目前在土地使用审批方面存在较大的障碍，相关审批部门怠于行使职权，致使产业发展和地域经济发展难以及时获得相应的土地资源支持，进而迫使其行为主体未经批准便开展土地建设活动。这一经济产业发展与土地审批之间的冲突导致大量土地违法案件的产生，加重了土地执法部门的负担，同时也不利于产业高质量发展与区域经济水平的提高。

4 农村土地执法未来发展路径分析

4.1 补充完善现行法律法规

我国目前在农村土地执法领域的法律法规不甚完善。对相关法律进行完善能够起到提升土地执法效能的作用，但同时考虑到法律完善的周期长、成本大等特点，可以先通过行政机关制定政府规章等方式，在不违背上位法的前提下，结合辖区内农村土地执法特点对现行法律进行补充说明，从而明确土地执法相关具体问题，提升执法效能。例如，针对违法占地处罚举措单一的问题，可以通过政府规章的方式进行细化，针对不同情况采取不同的惩处措施，有效解决因惩处措施单一导致的浪费问题，妥善处理与违法行为人之间的矛盾，提升执法效率与质量。

4.2 强化农村土地执法系统内外部建设

农村土地执法权的划分是土地执法有效性的重要影响因素。首先，在不同执法机关之间应当形成具体的权责划分，并进行联合执法。目前《土地管理法》规定自然资源部与农业农村部均具有农村土地执法权，那么两部门之间可以展开合作探讨，明晰具体的执法权能，从而有效避免职责交叉与空白的情况出现。其次，在执法部门与其他部门之间也应当形成相互配合进行农村土地执法的机制。虽然其他部门并没有土地执法的责任，然而在执法部门进行执法时，很难做到不借助或者不涉及其他部门的职权。诸如人民法院、人民检察院、公安等部门在土地执法中都能够发挥一定的作用。因此，在土地执法部门与非执法部门之间应当形成协调合作网络，有效处理好农村土地违法问题。最后，在执法机关内部应当重视相关人员配备，注重专门土地执法人员的选拔与培养，提升相应人员的专业素质，壮大农村土地执法队伍，从而减轻执法机关内部的办案压力，增强人员工作的积极性。

4.3 提升社会的保护土地意识和守法意识

提升社会公众保护土地的意识及对相关土地法律制度的认知，能够从源头上遏制农村土地违法行为的发生，因此相关部门必须在社会面上加强对土地法律法规及政策的宣传教育，确保真正落到实处，避免流于形式的情形出现。此外，还可以通过信息公开、透明执法等方式让社会公众切实体会到违法占地应承担的惩处与责任，进而建立良好的农村用地秩序。同时，也应当在政府系统内部，特别是基层干部队伍群体中开展保护耕地基本国策及相关法律政策的讲座或会议，从而提升执法水平并发挥干部的带动作用，使保护土地这一概念深入人心，有助于农村土地资源的保护与可持续发展。

4.4 顺应经济发展趋势，提高土地审批效能

近些年我国经济发展呈上升态势，经济发展对土地需求的增加与土地审批部门审批效率迟缓之间的矛盾也日益加深，迫使不少行为人未经批准便对于土地进行项目建设，因此处理好土地审批效率的问题对解决农村违法占地情形具有一定的促进作用。可以采用精简流程、缩短时限的方式，通过建立联合审批机制和一站式审批窗口、减少审批材料的重复提交等具体举措提高行政审批服务效率。另外，还可以在审批系统内进行现代化改革，引入并提升网上审批程序的利用率，在大大节省行为人审批时间的同时，还可以对审批机关实施社会监督，从而改善审批部门的工作现状，推动土地审批与经济发展相适应，进而减少农村土地违法占用的情形［4］。

参考文献

［1］郭巍. 我国违法占地出现的原因及相关建议［J］. 特区经济，2017（9）：106-107.

［2］徐广富. 大连市土地执法监察现状及改进对策研究［D］. 大连：东北财经大学，2018.

［3］程雪阳. 体系解释视角下农村违法占地建房执法权限争议的解决［J］. 政治与法律，2022（10）：33-45.

［4］孔祥清. 山东省某县土地执法监察问题研究［D］. 乌鲁木齐：新疆大学，2021.